الرقابة القضائية على القرارات التقديرية (تقريرالكفاية حالة تطبيقية)

الرقابة
القضائية على القرارات التقديرية
(تقريرالكفاية حالة تطبيقية)
*******************

الباحث/ عبدالوهاب محمد موسى
(البحث مقدم للترقى إلى وظيفة رئيس قطاع بدرجة وكيل وزارة)
------------------------------------
31/5/2008

بسم الله الرحمن الرحيم
"ياأيُّها الذين آمنوا كُونوا قوّامين لله
شُهداء بالقسط ولا يجرمنكم شنئانُ قوم
علىألاّ تعدلوااعدلواهوأقربُ للتقوى واتقوا
الله إن الله خبيرٌ بما تعملون "
صدق اللهُ العظيم
=========
(الآية ُالثامنة ُمن سورة المائدة)

الباحث/ عبدالوهاب محمد موسى
(البحث مقدم للترقى إلى وظيفة رئيس قطاع بدرجة وكيل وزارة)
------------------------------------
31/5/2008

خطة البحث
مقدمة. -*
ماهية موضوع البحث.-*
الفصل الأول:تقارير الكفاية ومراتب قياسها فى النصوص
التشريعة الصادرة ومشروع القانون المنتظر.
المبحث الأول:التطورالتاريخى لتقارير الكفاية.
المبحث الثانى: النصوص الحاكمة لتقارير الكفاية.

الفصل الثانى: الرقابة القضائية على تقارير الكفاية.
المبحث الأول: القرار الإدارى :ماهيته،وأنواعه،وأركانه
المبحث الثانى:حدود الرقابة القضائية.
المبحث الثالث:الرقابة القضائيةعلى خفض التقارير.
المبحث الرابع:السلطة التقديرية للرئيس المباشر.

مقدمة
قدمت بحثى السابق للترقى إلى وظيفة مديرعام تحت عنوان"القرارالإدارى بين البطلان والإنعدام"والآن أقدم بحثا للترقى إلى وظيفة رئيس قطاع على درجة وكيل وزارة وتحيرت لدى اختيارى لأحد القرارت التقديريةالخاصة بالعاملين- كحالة تطبيقية لبحثى الأول- لتعددها ومنهاعلى سبيل المثال لاالحصر:قرارات الندب،وقرارات النقل المتضمنة ترقية،وقرارات الترقية بالإختيار،وقرارات الترقيةبالجامعة وتقاريرالكفاية....ألخ .وأخيرا وقع اختيارى على تقريرالكفاية للأسباب الآتية:-
(1) - بحسبانه متعلق بالعاملين كافة وإن اختلفت صورته بالنسبة لشاغلى وظائف الإدارة العليا.
(2)- لتأثره بالسلوكيّات الإنسانيةالمتبادلة بين الرؤساء والمرؤسين ومحورها الأساسى طاعة الرؤساء المستمدة أساسا من واجبات العاملين والأعمال المحظورة عليهم فهىمسلك يتحقق بالإلتزام بضوابط السلوك العمالى الواردة فى القانون والمتمثلة بتفيذ الواجبات والإبتعاد عن المحظورات . ومن ثم فهى مسلك هام لضمان سير العمل واستقراره فإن غابت ظهرت المخالفة المسلكية (1)ومن هنا تتضح أهمية طاعة الرؤساء(الإتباع المسلكى).
--------------------------------------------------------
(1)-المشرع في غالب الدول لم يضع تعريفاَ للمخالفةالمسلكية،بل اكتفى بإيرادأمثلة لهذه المخالفة،مما دعاالفقه الإداري إلى التصدي لتعريف المخالفة المسلكية - د.فيصل عقله شنطاوى-(علاقة الدعوى التأديبية بالدعوى الجزائية) كليةالحقوق بالجامعة الأردنية، بالمملكة الأردنية الهاشمية ص5(على صفحات موقع الدليل الإلكترونى للقانون العربى) وتم الإطلاع فى يوم السبت18/8/2007،والجمعة 9/5/2008
، ومن بين هذه التعريفات:
أ-عرفها الدكتورمحمد جودت الملط بأنها"إخلال بواجبات الوظيفةإيجاباأو سلبا،ولايقصد بواجبات الوظيفةالواجبات المنصوص عليها، بل يقصد بها أيضاالواجبات التي يقتضيها حسن النظام وإطراد العمل في المرافق العامة ولو لم ينص عليها" د. محمد جودت الملط المسؤولية التأديبية للموظف العام،رسالةدكتوراه جامعة القاهرة،1967،وقد وردهذا التعريف فى صفحة80على صفحات موقع الدليل الإلكترونى ،وعلى صفحات موقع شبكة المحامين العرب.
و قدتم الإطلاع عاى هذين الموقعين فى ذات التاريخين المشار إليهما سابقا.
حيث تصدّرالعنوان"المسؤليةالتأديبيةللموظف العام"وهوعنوان رسالةالدكتوراه الحائزةعلى مرتبةالشرف الأولى من كليةالحقوق جامعةالقاهرة،المكتبةالقانونيةبهاوتتصدرمجموعةالرسائل العلمية الصادرة فى ستين عاماوالتىتتكون من 400 (أربعمائة) مجلد.
ب- كما عرفهاالأستاذ الدكتورسليمان محمدالطماوي بأنها"كل فعل أوامتناع يرتكبه العامل ويجافي واجبات منصبه الدكتورسليمان محمد الطماوى- قضاء التأديب - الكتاب الثالث،دارالفكرالعربي،القاهرة 1979، ص50 وورد التعريف ص6(على صفحات موقع الدليل الإلكترونى للقانون العربى)وتم الإطلاع فى التاريخين السابقين.

-----------------------------------------------------------
(3)- و لتقليص مراتب تقديره فى مشروع "قانون الوظيفةالعامة"المنتظروالمثيرللجدل إلى مرتبتين فقط بدلا من خمس. حيث يتم إستبدال مراتب الكفاءة الثلاث "ممتازوجيد جداًوجيد" بمرتبةواحدة فقط هى"كفء"ومرتبتى متوسط الكفاية وضعيف بمرتبةواحدة هى "غير كفء".
(4)-إذا ماأسئ استخدام واستعمال السلطة،وأدى الأمرإلىالإنحراف بها،تظهرآثارها على صاحب التقريرعند الترقية وفى موعد العلاوةالدورية-حيث تقضى المادة رقم 34 من القانون رقم 47لسنة1978الصادر بنظام العاملين السارى من أول يوليو1978 بحرمان العامل المقدم عنه تقرير سنوى بمرتبة ضعيف من نصف مقدار العلاوة الدورية ومن الترقية فى السنةالتالية للسنة المقدم عنها التقرير.ولايترتب الأثرالسابق إذا تراخى وضع التقريرعن الميعادالذى يتعين وضعه فيه حيث تقضى الفقرةالسادسةمن المادة رقم 28من ذلك النظام بتقديم لتقاريرخلال شهرى يناير وفبرايروتعتمد خلال شهر مارس وكذلك تظهرلدى منح العلاوات التشجيعية والمكافآت الأخرى.
ملحوظة:
تقضى المادة رقم 42 من لائحة العاملين بالجهازالمركزى للمحاسبات الصادرةبالقرار الجمهورى رفم196لسنة1999بتاريخ 17/6/1999 بحرمان العامل المقدم عنه تقرير سنوى واحد بمرتبةضعيف أو تقريران متتاليان بمرتبة دون المتوسط من العلاوةالدوريةومن الترقيةفى السنةالتاليةلتلك المقدم عنهاالتقرير.ولايترتب الأثرالسابق إذا ما تأخر وضع التقرير عن الميعاد الذى يتعين وضعه فيه حيث تقضى المادة
رقم 38من ذات اللأئحة بتقديمها خلال شهرى إبريل ومايومن السنة التالية.

ماهية الموضوع
البحث هودراسة متواضعة تسلط بعض الأضواء على تقرير الكفايةأو تقرير قياس كفاءة أداء العامل كما تحلو لى تسميته فالكُفْءُ لغة هوالقوى القادرعلى تصريف العمل وكذلك الكفاءة للعمل هىالقدرةعليه وحسن تصريفه وهما يختلفان تماماعن معنىالكفايةمن كفا الشئ فلانا أىاستغنى به عن غيره فهو كاف. وكنت متخوفا من إثبات هذا المسمى فى هُويّة بحثى هذاحتى عثرت على ما أزال أغلب خوفى(1)
-----------------------------------------------------------
(1)- على موقع المركزالإعلامى لمجلس الشورى بمملكة البحرين: وردعليه-على لسان صحيفة الوسط البحرينية الصادرة فى30/11/2004مايلى:
حيث وافق مجلس الشورى فى جلسته السادسةأمس29/11/2004 علىإستبدال عبارةتقارير الكفاية بعبارة "بعبارة" تقرير تقييم الأداء".
كما تم الإطلاع على موقع منتدى المرأةالعربية العمانى: حيث ورد مسمى تقارير تقويم الاداء الوظيفي.
تم الأطلاع على الموقعين صباح السبت الموافق 18/8/2007،والجمعة الموافق9/5/2008

الفصل الأول
تقاريرالكفايةومراتب قياسها
فى النصوص التشريعةالصادرةومشروع القانون المنتظر.

المبحث الأول:التطورالتاريخى لتقريرالكفاية:-
المطلب الأول: القانون رقم 210 لسنة1951بنظام موظفى الدولة:
بصدوره عرف النظام الإدارى بالدولةنظام تقاريرالكفايةبصورة مححدةوعلىأسس منضبطةونماذج معدةعلى أساس عناصرواضحة مرتكزاعلى قاعدة السرية ولم يكن يسمح بإعطاء صورةإلالمن قدم عنه تقريربدرجةمتوسط أوضعيف لتقديم مايكون لديه من ملاحظات ثم عدل النص وأصبح التقريريعلن لمن قدم عنه تقرير بدرجة ضعيف.
المطلب الثانى: القانون رقم 46لسنة1964 بنظام العاملين المدنيين بالدولة:
إستبعد فكرة السرية،وقصرالتطبيق على العاملين لغايةوظائف الدرجة الثالثة،وقصر
العلم بها والإعلان عنها على العامل الذى قدرت كفايته بدرجة ضعيف أو دون المتوسط.()
-------------------------------------------------------------
()- المستشار سمير صادق- تقارير الكفاية والرقابة القضائية عليها- الهيئة المصرية العام للكتاب ص13
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
المطلب الثالث: القانون رقم 58لسنة1971بإصدار نظام العاملين المدنيين بالدولة:
وتضمن نصا هاما هونص المادة رقم 37التى تقضى بالآتى:
يعدالرئيس المباشر التقرير السنوى كتابة ويعرض على لجنة شئون العاملين عن طريق مدير الإدارة المختص بعد أن يبدى رأيه كتابة. وللجنة أن تناقش الرؤساء ولها أن تعتمدها أو تعدلهابناء على قرار مسبب.
ومن ثم فقد وسع دائرة التظلم منهاونهائيتها.
المطلب الرابع:القانون رقم 47لسنة1947بإصدارقانون نظام العاملين المدنيين بالدولة:
وضع نظاما جديدا لها بوصفها نظام لقياس كفاية الأداء ،ونصت المادة رقم 28 منه على قياس الأداءبصفةدورية ثلاث مرات خلال السنة الواحدة قبل وضع التقريرالنهائى لتقديرالكفاية لغاية وظائف الدرجةالأولىإلا أنها قد عدلت بالقانون رقم 115لسنة1983وأصبح القياس مرةواحدة قبل وضع التقرير،وعن العاملين لغايةالوظائف العليا.
وأوجبت المادة رقم 29إخطارالعاملين الذين يقل مستوى أدائهم عن مستوى الأداءالعادى بأوجه النقص أولا بأول حتى يتسنى تبرير النزول بالتقرير السنوى إلى أقل من ممتاز.
ويكون قياس كفاية الأداء بالنسبة لشاغلى الوظائف العليا-طبقا لنص المادةرقم30-على أساس ما يبديه الرؤساء بشأنهم سنويا من بيانات تعتمدمن السلطةالمختصة وتودع بملفات خدمتهم وهذا النص مستحدث بالقانون رقم 115لسنة "وقائع المصرية العدد264تابع فى 21/1/1983"1983).

المبحث الثانى: النصوص الحاكمةلتقاريرالكفاية:-
تمهيد:
النصوص الحاكمة لهذا التقريـر،سواء كانت تنظيمية لـه مدرجة فى نظام العاملين المدنيين بالدولة(الشريعة العامة) الصادر بالقانون رقم 47لسنة1978 أو فى أنظمة خاصـة،أو رقابية عليه أبدعتهــا عقول قضائية فى صورة مبادئ أرستها و تضمنتها أحكام أصدرتها محاكم القضاء الإدارى.
المطلب الأول:النصوص الحاكمةفى القانون رقم47لسنة 1978بنظام العاملين المدنيين بالدولة(الشريعة العامة) :
يتضمن الفصل الثالث من القانون المشارإليه النصوص الحاكمةلقياس كفايةالأداءإبتداءا من المادة رقم 28وحتى المادة رقم 35مكرر2سنتطرق إلى المادة الأولى منها فقط على النحوالتالى:-
مادة28(1) _تضع السلطةالمختصة نظاما يكفل قياس كفايةالأداءالواجب تحقيقه بما يتفق مع طبيعةنشاط الوحدة وأهدافها ونوعيةالوظائف بها.
ويكون قياس الأداء مرة واحدة خلال السنة قبل وضع التقريرالنهائى لتقديرالكفايةوذلك من واقع السجلات والبيانات التى تعدها الوحدة لهذا الغرض ونتائج التدريب المتاح،وكذلك أية معلومات أوبيانات أخرى يمكن الإسترشاد بها فى قياس كفاية الأداء.
يعتبرالأداء العادى هو المعيار الذى يؤخذ أساسا لقياس كفاية الأداء.
ويكون تقدير الكفايةبمرتبة ممتاز أوجيد جدا أوجيد أو متوسط أو ضعيف. ويجب أن يكون التقدير بمرتبتى ممتاز أو ضعيف مسببا ومحددا لعناصرالتميز أو الضعف التى أدت إليه، ولا يجوز اعتماد التقرير إلا باستيفاء ذلك.(2)
----------------------------------------------------------
(1)-(مادة 28 مستبدلة بالقانون رقم 115لسنة1983 "وقائع المصرية العدد264تابع فى 21/1/1983"وكانت المادة28 قبل التعديل تقضى بالآتى:-
مادة 28-تضع السلطة المختصة نظاما يكفل قياس كفاية الأداء الواجب تحقيقه بما يتفق مع طبيعة نشاط الوحدة وأهدافها ونوعية الوظائف بها.
ويكون قياس الأداء بصفة دورية ثلاث مرات خلال السنةالواحدة قبل وضع التقريرالنهائى لتقديرالكفاية وذلك من واقع السجلات والبيانات التى تعدها الوحدة لهذاالغرض ونتائج التدريب المتاح،وكذلك أية معلومات أوبيانات أخرى أخرى يمكن الإسترشاد بها فى قياس كفاية الأداء.
ويعتبرالأداء العادى هوالمعيارالذى يؤخذ أساسالقياس كفايةالأداء.ويكون تقديرالكفايةبمرتبةممتازأوكفءأوضعيف.
كماتضع السلطةالمختصةنظاما يتضمن تحديدالإجراءات التى تتبع فى وضع وتقديم واعتمادتقاريرالكفايةوالتظلم منها.
ويكون وضع التقاير النهائية عن سنة تبدأ من أول يوليو إلى آخر يونية وتقدم خلال شهرى سبتمر،وأكتوبر،وتعتمد من لجنة شئون العاملين بها خلال شهر نوفمبر.
ويقتصر تقدير كفاية الأداء على العاملين الشاغلين لوظائف الدرجة الأولى فما دونها.
وتعلن معايير قياس الكفاية للعاملين الذين تستخدم هذه المعايير فى شأنهم.)
-------------------------------------------------------
يعتبرالأداءالعادى هوالمعيارالذى يؤخذأساسالقياس كفايةالأداء ويكون تقديرالكفاية ضعيف مسببا ومحددالعناصرالتميز أو الضعف التى أدت إليه، ولا يجوز اعتماد التقريرإلا باستيفاء ذلك.(2)
-------------------------------------------------------
(2)_(الفقرة الثالثة من المادة28 مستبدلة بالقانونرقم 34 لسنة 1992الجريدة الرسمية العدد22مكرر (ب)فى 1/6/1992.)
ويصدرالوزيرالمختص بالتنمية الإدارية قرارا بمعادلة مراتب الكفاية المعمول بهاحاليا بمراتب الكفاية المنصوص عليها بالفقرة السابقة.(3)
----------------------------------------------------------
(3)_( صدرقراروزير وزيرشئون مجلس الوزراء ووزيرالدولة للتنميةالإداريةرقم 5550لسنة1983بشأن، معادلة مراتب الكفايةالتى كان معمولابها بمراتب الكفايةالمنصوص عليها بالقانون رقم 115لسنة1983بتعديل بعض أحكام نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادربالقانون رقم 47لسنة1978"وقائع المصريةالعدد264تابع فى 21/1/1983"ثم صدرالقرار رقم 75لسنة 1992بشأن تقديرمراتب الكفاية"الوقائع المصريةالعدد151تابع(أ) فى 7/7/1992على النحوالتالى:
الدرجة الحاصل عليها العامل مرتبة الكفاية المعادلة
من 90إلى100 ممتاز
من80إلى أقل من 90 جيد جدا
من65إلى أقل من 80 جيد
من 50 إلى أقل من65 متوسط
أقل من 50 ضعيف)
------------------------------------------------------------
وتضع السلطةالمختصةنظاما يتضمن تحديدالإجراءات التى تتبع فى وضع وتقديم واعتمادتقاريرالكفاية والتظلم منها.
ويكون وضع التقايرالنهائيةعن سنة تبدأ من أول ينايروتنتهى فى آخرديسمبروتقدم خلال شهرى ينايروفبراير،وتعتمد خلال شهر مارس.
وتعلن معايير قياس الكفاية للعاملين الذين تستخدم هذه المعايير فى شأنهم.
ويقتصر تقدير كفاية الأداء على العاملين الشاغلين لوظائف الدرجة الأولى فما دونها.
ويكون قياس كفاية الأداء بالنسبة لشاغلى الوظائف العليا على أساس ما يبديه الرؤساء بشأنهم سنويا من بيانات تعتمد من السلطة المختصة وتودع بملفات خدمتهم .(4)
----------------------------------------------------------
(4)-(مادة 28 مستبدلة بالقانون رقم 115لسنة1983 "وقائع المصرية العدد264تابع فى 21/1/1983).
-----------------------------------------------------------

المطلب الثانى: ماورد عن مراتب القياس فى بعض القوانين واللوائح الخاصة:-
أولا:فى القانون رقم 47 لسنة1973بشأن الإدارات القانونية بالمؤسسات العامة والهيئات العامة والوحدات التابعة لها:
صدرالقانون رقم 47 لسنة1973بشأن الإدارات القانونية بالمؤسسات العامة والهيئات العامة والوحدات التابعة لها- شركات القطاع العام التى نظمها القانون رقم97لسنة1983وقد حلت محلها الشركات القابضة التى أنشأها قانون قطاع الأعمال العام رقم 203 لسنة 1991والذى غايرمن أسلوب إدارته لشركاته حيث اتاح لإسلوب التتابع لتنظيم علاقة التبيعية بين مستوياتهاإذ يناط بكل مستوى تشكيل ما دونه لا بأسلوب التوازى الذى يسمح للمستوى الأعلى التدخل المباشر فى شئون ما تتابع من مستويات أدنى. - ونشر فى 5/7/1973ونص فى المادة العاشرة منه على الآتى:-
يخضع لنظام التفتيش وتقاريرالكفاية ، كافة مديرى وأعضاء الإدارات القانونية فيما عدا شاغل وظيفة"مدير عام إدارة قانونية"ويجب أن يتم التفتيش مرة على الأقل كل سنتين.
وتقدرالكفاية بإحدى الدرجات الآتية" ممتاز - جيد - متوسط - دون المتوسط - ضعيف"
ملاحظة هامة:
أثيرت ببعض تقاريرالفحص الصادرة من بعض الشعب التابعةلكل من الإدارتين المركزيتين الأولى والثانية للرقابة على شئون العاملين ملاحظةمفادها"منح علاوة تشجيعيةلأعضاءالإدارات القانونية دون الحصول على تقدير ممتاز فى العامين السابقين بالمخالفة لأحكام القانون"و تضمنت ردود الجهات التى أثار فحص الجهاز بهاتلك الملاحظةإن مرتبة جيد تعادل مرتبةممتازطبقا لماأوصت به لجنة شئون الإدارات القانونية من الإكتفاء بمرتبةجيد لمنح العضو علاوة تشجيعية.()
----------------------------------------------------------------
()-جاء بحكم محكمةالنقض فى الطعن رقم 664لسنة50ق بجلسة21/4/1985:"إن ما تصدره لجنة شئون الإدارات الإدارات القانونيةفى هذاالخصوص لا يعدو أن يكون مجرد إقتراحات أوأراء ليس لها صفة التشريع ولا يمكن لها أن تعدل أحكام القانون لأن ذلك لا يكون إلا بقانون.ضمن ماورد منالأدارة المركزية إلى القطاع.
----------------------------------------------------------------
ومما سبق إيضاحه فإن درجة جيد التى تلى درجة ممتاز تختلف تماما عنها ولا تعادلها ومن ثم تكون الملاحظة قائمة على سند قانونى صحيح وقد تأيد هذا النظر بما يلى:-
1- فتوى الجمعية العمومية للفتوى والتشريع جلسة5/5/1987ملف رقم86/4/1080استنداليهاالجهاز المركزى للتنظيم والإدارة وأعترض على منح جامعة المنصورة تلك العلاوة.
2- فتوى الجمعية العمومية للفتوى والتشريع جلسة5/7/1988ملف رقم86/4/1224
3- فتوى الجمعيةالعمومية للفتوى والتشريع جلسة7/11/1990ملف رقم86/4/1176استندت الىفتوييهاالسابقتين إلى عدم منح علاوات تشجيعية لإعضاء الإدارات القانونية ،وعدم تحصن القرارات الإدارية الصادرة بمنحهم تلك العلاوات باعتبارها غيرمشروعةلمخالفتها للقانون مخالفة صارخةتنحدربهاالى درجة الإنعدام اذ لا يمكن اعتبارها تطبيقا لأى نص فى القانون أو مستندة إليه. ومن ثم فلا تلحقها حصانة، ولا يتقيد سحبها بميعاد.
4- فتوى الجمعية العمومية للفتوى والتشريع جلسة 24/2/1999ملف رقم86/4/1403
5- " " " " " " 26/12/2001 ملف رقم86/4/ 1442التى قالت أنه
يستلزم لمنح أعضاء الإدارات القانونية علاوة تشجيعية الحصول على مرتبة ممتاز ولا يجوزمخالفة ذلك وأضافت أن ماأوصت به تلك اللجنةمخالف للقانون وينطوى على تعديل لأحكام القانون دون سند نشرت بجريدة الأخبارووردت صورة منها إلى المركزية الثانية برقم 73فى/9/2003ونشرت على القطاعات التابعة لها للتنفيذ فى اليوم التالى.
6- إدارة الفتوىلرئاسةالجمهورية ذلك بفتواهارقم 57/21/2494 سجل رقم 370/2004حيث أنتهت فتواهافى البندأولا منها إلى ما يأتى:أن منح أعضاء الإدارات القانونية العلاوة التشجيعية منوط بالحصول على تقرير كفاية بمرتبةممتازعن العامين الأخيرين"وردت فى 2/10/2005 وافق على ملائمةتطبيقهامعالى المستشاررئيس الجهاز الجهازوأذاعتهاالإدارةالمركزيةللشئون القانونية بعدبحثهافى البحوث القانونيةالتابعة لها(ملف رقم90لسنة2003) لكى تردعلى كتابى نقيب المحامين المؤرخين6/8/2003 و6/1/2004 بطلب الرأى حول بعض المسائل المتعلق بالمحامين أعضاء الإدارات القانونية.
7- فتوى الجمعيةالعمومية للفتوى والتشريع جلسة 26/10/2005ملف رقم 86/4/1502-التى إستعرضت فتواها السابقة بجلسة 26/12/ 2001 ملف رقم86/4/1442والتى انتهت فيها الى أن المنح منوط بالحصول على مرتبة ممتاز- والتى انتهت الى أن منح أعضاء الإدارات القانونية بالهيئة العامة للإستثماروالمناطق الحرة العلاوة التشجيعيةمنوط بالحصول على تقريرى كفاية بمرتبةممتازعن العامين الأخيرين تأكيدالافتاء الجمعيةالعموميةالمستقر.
وقالت فى جلستها الأخيرة:ولما كانت كفاية أعضاء الإدارات القانونية تقدر بعدة مراتب أعلاها ممتاز طبقاللمادة (10) من قانون الإدارة القانونية ومن ثم يتعين لمنحهم الحصول على مرتبة ممتاز التى إستلزمها القانون المقرر لتلك العلاوة ولا يجوزمخالفة ذلك بالقول بالأكتفاءبمرتبة جيد بركيزة من أنهاأعلى المراتب التى تمنح- عملا – للأعضاءوأنها تعادل تعادل مرتبة ممتازوفقا لما أوصت به لجنةشئون الإدارات أذأن فى ذلك تعديل لأحكام القانون وهو امر غير جائز ويخالف ويخالف المنطق القانونى السليم.
ذلك أنه طالماأن القانون أجاز تقدير كفاية عضو الإدارة بدرجة ممتاز إذا توافر مناطها فإن عدم تقديركفايته بهذه الدرجة ليس له من مفاد سوى أن السلطة المختصة بالتقدير لا ترى فيه عناصر التميز اللازمة لهذه المرتبة . فاذا كانت هذه الدرجة هى المناط القانونى لاستحقاق العلاوةالتشجيعية فلا تمنح هذه العلاوة إلا لمن يحصل علىتلك الدرجة أما من حصل على ما دونها فلا يستحقها أيّا كانت الأسباب والمبررات.
8- فتوى الجمعية العمومية للفتوى والتشريع بجلسة 7/6/2006ملف رقم86/4/623
أثارت نقابة المحامين حفيظة وزارة الموارد المائية والرىبخطابها رقم 5 فى13/3/2006مرفقة معه خطاب اللجنةالعليالشئون الإدارات القانونيةوالمؤرخ5/3/2006والمعتمد من السيدالمستشار/مساعد وزير العدل بحجة استمرارولايتها(إختصاصها الولائى) رغم أنها لاتعدو أن تكون لجنة إداريةولا ولاية صريحة لهافى أى شأن من شئون الإفتاءالقانونى أو التفسير التشريعى ولا يعدوما يصدر عنهاأن يكون مجرد اقتراحات أو أراءيجب أن تكون مطابقة لصحيح حكم القانون حتى يمكن العمل بها.
وأقامت إغتصابها على أساس هش مفاده:أنها الأجدربهذا الإختصاص من أية جهة أخرى قضائية أو غير قضائية وذلك لإشتمالهاعلى أعضاء هيئات قضائية رفيعة المستوى وتضم خبرات وكفاءات متميزة فى نطاق عمل الإدارات القانونية،واذا حدث ذلك فإنه يتعين على الإدارات القانونيةإهدارآراءقسم الرأى بمجلس الدولة وفتاويه وطرحهاجانباوعدم التعويل عليهاأوترتيب آية آثار عليها مع تجاهلها وعدم الإكتراث بها وطرحهاعرض الحائط !.
إسترعى إنتباه الجمعيةما حوته المذكرة من عبارات تخالف كافة تقاليد العمل المرعية بصورة غير مسبوقة وقالت إنها تأسف لوصول اللجنة المذكورةلهذا المستوى من مستويات التخاطب إلا أنه فى إطار حرصها على التقاليد القانونية وتمسكها بها فإنها لن تنزلق إلى الرد علىاللجنة والتى زعمت أنها تضم خبرات وكفاءات متميزة كان من المفتر إن صح هذا الزعم أن ينعكس على مستوى هذا التخاطب وأنتهت فيما إنتهت إليه فى فتواها إلى اختصاصها وادارات ولجان الفتوى بمجلس الدولة بإبداء الرأى فى المسائل التى تعرض عليها من الجهات الإدارية بشأن مديرى وأعضاء الإدارات القانونية،وعدم جواز منح العلاوة التشجيعية لمديرى وأعضاء الإدارات القانونية الحاصلين على درجة كفاية بتقدير جيد.
تابع................

ثانيا:بلائحة العاملين بالجهاز المركزى للمحاسبات:
طبقا للمادة رقم 38 من لائحةالعاملين بالجهازالمنشورةبالجريدةالرسمية فى 17/6/1999 يخضع لنظام التقارير السنوية جميع العاملين حتى وظائف الفئة الأولى فقط و مراتب الكفاية ست هى :-
( ممتاز أ وجيد جدا أوجيد أومتوسط أو دون المتوسط أو ضعيف).
وتقدم خلال شهرى ابريل ومايو من السنة التالية ويخطر بتقديراته كتابة طبقا لاحكام المادة رقم40- فقد تضمن كتاب المراقبة العامة للتسويات الموجه الى شعب التفتيش الفنى بالإدارات المركزية والمؤرخ 3/5/2007موافقة السيدالأستاذالمستشارالدكتوررئيس الجهازبتاريخ 18/7/2007 على ماانتهت إليه لجنة البت فى تظلمات العاملين بالجهازمن تقدير كفايتهم فى تقاريرهم السنوية من ضرورة التنبيه على العاملين الذين يرى رؤسائهم أن مستوى أدائهم أقل من مستوى الأداء العادى بأوجه النقص فى هذاالأداء حتى يتسنى تبريرالنزول بالتقريرالسنوى إلى أقل من ممتاز.وله أن يتظلم خلال ثلاثين يوما من تاريخ إخطارلجنةالبت والتى يجب عليها الفصل خلال ثلاثين يومامن تاريخ تقديمه كما يحق له التظلم من قرارها خلال خمسة عشر يوما من تاريخ ابلاغه به.

المطلب الثالث: فى قوانين بعض البلدان العربية:-
أولا:مراتب الكفاية فى سلطنة عمان():
ففى سلطنة عمان تقدر كفاية الموظفين على النحو التالي :
أولا : بالنسبة لشاغلي وظائف درجات الحلقتين الاولى والثانية من الجدول العام وفئات الجدول الخاص :
أ ـ من 90 الـى 100 درجــة في مرتبة "ممتـاز"
ب ـ من 80 الـى اقل من 90 درجة في مرتبة "جيد جدا"
ج ـ من 70 الى أقل من 80 درجة في مرتبة "جيــد"
د ـ من 55 الى أقل من 70 درجـة في مرتبة "مقبـول"
هـ ـ اقل من 55 درجـــــة في مرتبة "ضعيف"
ثانيا : بالنسبة لشاغلي وظائف درجات الحلقة الثالثة من الجدول العام (المهنيين والعمال والمستخدمين) :
أ ـ من 55 الـى 60 درجـــة في مرتبة "ممتاز"
ب ـ من 50 الـى اقل من 55 درجة في مرتبة "جيد جدا"
ج ـ من 45 الى أقل من 50 درجة في مرتبة "جيــد"
د ـ من 35 الى أقل من 45 درجـة في مرتبة "مقبـول"
هـ ـ اقل من 35 درجـــــة في مرتبة "ضعيـف"
-------------------------------------------------------------
()- موقع منتدى المرأة العربية العمانى:تم الإطلاع عليه صباح السبت الموافق 18/8/2007،والجمعة9/5/2008.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
ثانيا:مراتب القياس فى مملكة البحرين():-
ورد على لسان صحيفة الوسط البحرينية الصادرة فى30/11/2004وصفحاتها ما يلى:
"..ويكون تقديرتقييم الأداء بمرتبة ممتاز أو جيد جدا أو جيد أو مرض أو ضعيف..." وهو كما جاء من الحكومة، إذ لم يوافق غالبيةالأعضاء على إلغاء تقديرالجيد جدا وفق تعديل اللجنة، ومنهم العضو جمال فخرو الذي نوه بأن تقرير اللجنة لم يبرر الإلغاء.."
-------------------------------------------------------------
()_موقع المركز الإعلامى لمجلس الشورى بمملكة البحرين تم الإطلاع عليه صباح السبت الموافق 18/8/2007،والجمعة9/5/2008.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
المطلب الرابع:ما ورد عن مراتب الكفاية فى مشروع قانون الوظيفة العامة المنتظر:
أولا: على موقع مركز الجنوب لحقوق الإنسان:-()
نشرت صحيفةالأهرام النص الكامل لتعديلات قانون العاملين المدنيين بالدولة في عددهاالصادرفي10مارس 2002 جاء فيها أن مجلس الوزراءوافق على قراررئيس الجمهوريةبتعديل بعض أحكام قانون نظام العاملين المدنين بالدوله الصادربالقانون رقم‏47‏ لسنة 1978 تمهيدا لتقديمه إلي مجلس الشعب لمناقشته وتستهدف التعديلات وضع نظام من قبل السلطه المختصه يكفل قياس كفاءةالأداء الواجب تحقيقه بما يتفق مع طبيعة نشاط الوحدة وأهدافها،ونوعية الوظائف بها‏.‏ وتضمنت التعديلات التي أنتهي منهاالجهازالمركزي للتنظيم والإدراة مؤخراً ونشرتها صحيفةالأهرام في عدد 30 ابريل 2005 تعديل المادة 28 الخاصة بقياس كفاءةالعاملين،فبدلاً من مراتب الكفاءة"ممتاز وجيد جداً وجيد"سيتم استبدالها بمرتبةواحدةفقط هى"كفء"وبدلاًمن مرتبتى متوسط الكفايةوضعيف ستكون درجةواحدةهى"غير كفء"،وتعديلات هذه المادة ستؤدى إلى فصل وتشريدالعاملين بناءعلى تعديل المادة 35التي تفتح الباب على مصراعيه لطرد وفصل العاملين بعرض أمرالعامل الذى يقدم عنه تقريركفاية بمرتبة غير كفء مرة واحدة على لجنة شئون العاملين التى يحق لها إحالته إلى المعاش!.
----------------------------------------------------------------
()-بيان صحفى فى 3مايو2005 على موقع مركز الجنوب لحقوق الإنسان عما نشر بجريدة الأهرام.
----------------------------------------------------------------
ثانيا: على موقع جريدة المصريون الصادرة فى21/7/2007 :-()
كتبت ولاء نبيل في المصري اليوم عن قانون الوظيفةالعامة الجديد:".....تقارير الكفاءة التي ستصبح سيفاً مصلتاً علي رقابهم،......"
وأكد د.حمدى عبدالعظيم الرئيس الأسبق لأكاديمية السادات للعلوم الإدارية أن هناك المادة (24) بالفصل الثالث والتي تنص علي:«يحرم الموظف المقدم عنه تقريرغير كفء من العلاوة الدورية، ومن الترقية خلال السنةالتالية للسنةالمقدم عنها التقرير،وإذا حصل الموظف علي تقرير بمرتبة غير كفء في السنة التالية مباشرة اعتبر تعاقده أو خدمته منتهية،اعتباراً من اليوم التالي لصيرورةالتقريرنهائياً».ويظهرمن نص هذه المادة مدي تعسف هذا القانون الذي لم يمنح للموظف حق التظلم،خاصةأن التقريرالذي سيصدرعنه قائم علي رأي شخص بعينه وهورئيسه المباشر
----------------------------------------------------------------
()-على موقع جريدة المصريون الصادرة فى21/7/2007 ماكتبته ولاء نبيل في المصري اليوم عن قانون الوظيفة العامة الجديد.
---------------------------

الفصل الثانى
الرقابةالقضائيةعلى تقريرالكفاية كقرارتقديرى
تمهيد:
إعتبرت المحكمةالإداريةالعليا التقريرالسنوى المقدم عن الموظف بعد استيفائه لمراحله المنصوص عليها فىالقانون يعتبرقرارا إداريا نهائيا يؤثر مآلا فى الترقية ومنح العلاوة والفصل.()
----------------------------------------------------------------
()_ طعن732لسنة 4ق جلسة21/5/1960واطردت الأحكام بعد ذلك على هذا المبدأ.
----------------------------------------------------------------
لذلك توجبت عليناإطلالة سريعةعلى ماهية القرارالإدارى، وأنواعه خاصة من حيث خضوعه للرقابة القضائية الموضوع الرئيس والوحيد فى هذا الفصل، وأركانه أى عناصره وأحكامه خاصة ركن الغاية (أن يكون للقرار غاية مشروعةفالخروج عن غاية القرارهو إساءة إستخدام أو إستعمال السلطةأو الإنحراف بالسلطة.

المبحث الأول:القرار الإدارى: ماهيته ،وأنواعه،وأركانه:

المطلب الأول:تعريف القرار الإدارى:-
عرفه مجلس الدولة والقضاء الإدارى فى أحكامه بأنه"إفصاح جهة الإدارة عن إرادتهاالملزمة ،بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح،وذلك بقصد إحداث مركز قانونى معين متى كان ممكنا ،وجائزا قانونا،وكان الباعث عليه إبتغاء مصلحة عامة".
فهو عمل قانونى غير مادى قد يكون من جانب واحد(السلطة المختصة بإصداره)وهو الذى يهمنا ،وقد يكون من جانبين كما فى حالة العقد الإدارى وهى تخرج عن نطاق البحث وإن شمل العقد قرارا إداريا منفصلا.

المطلب الثانى:أنواع القرار الإدارى:-
أولا:من حيث التكوين: بسيط ،ومركب أو مندمج وهنا يفصل القرار- المساهم فى تكوين عملية قانونية مركبة(مزاد أومناقصة)-بقصد إلغائه أمام محكمة القضاء الإدارىدون أن يكون لإلغائه مساس بذات العقد إلى أن تفصل المحكمةالمدنية فى الشق التعاقدى ورغم أهميةالفصل إلاأنه يعاب عليه بحسبانه سبب فى المطالبةبالتعويض نتيجة ضرر سببه الفصل أويكون فرصة للتحرر من التعاقد،إبطال العملية (التعاقد) أو فسخها كما أنالإلغاء للقرار المفصول يدل على إن قرار الإدارة معيب. .
ثانيا:من حيث المصدرله: أمرملكى أو قرارجمهورى،ومرسوم،وقرارمجلس الوزراء،وقرار وزارى،وقرار هيئة تابعة فى نظام مركزى ،وقرار هيئة محلية لا مركزية كالمجلس المحلى أو قرارنقابة مهنية.
ثالثا:من حيث عمومية القرار(المدى والأثر):وهى نوعان:
أ- فردية: تتعلق بفرد أو مجموعة أفراد محدودين بذواتهم،وهى تستهلك بمجرد تطبيقه مرة واحدة.()
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
()- د.ماجد راغب الحلو-القضاء الإدارى طبعة 1977 ص 21
----------------------------------------------------------------
ب- تنظيمية(لوائح):فهى مثل التشريع تضع قواعدعامة ومجردة تطبق على أشخاص معينين بأوصافهم لا بذواتهم وبمعنى آخر تتعلق بمسائل متجددة تتحدد بأوصافها وشروطهاولايستنفذموضوعها بل يظل قابلا للتطبيق فى المستقبل.()
---------------------------------------------------------------
()- د.سليمان الطماوى- النظريةالعامةللقرارات الإدارية طبعة 1961 ص402
---------------------------------------------------------------
رابعا:من حيث خضوعها للرقابة القضائية:وهى نوعان:
أ- قرارات تختص بأعمال السلطة العامة(الإدارة العامة):مثل اللوائح الإدارية وقرارات شئون الموظفين...ألخ وتخضع لرقابةالقضاء الإدارى فتختص المحاكم الإدارية بإلغائهاوالتعويض عنها،وتختص المحاكم العادية بالتعويض عن إجراءات تنفيذها بإعتبارها أعمال معيبة من قبيل أعمال الغصب المادى .
ب- قرارات تختص بأعمال السيادة: المتعلقة بعلاقة الحكومة مع الدول الآخرى مثل التمثيل الدبلوماسى والقنصلى ،وإعلان الحرب والهدنة، وعقد المعاهدات...ألخ.وأخرجها الفقه والقضاء فى أول الأمر من نطاق الرقابةمن حيث الإلغاء والتعويض،وهو إخراج لاسند له من القانون بعد تأكد عدم دستورية النصوص المتعلقة بأعمال السيادة فى بعض القوانين(مادة رقم 11من قانون مجلس الدولة رقم 47لسنة 1972،ومادة رقم 17 من قانون السلطةالقضائية رقم46لسنة 1972).وأصبحت خاضعة بعد صدورالدستورالجديد الذى ألغى كافة الموانع(موانع التقاضىالواردة فى نصوص العديد من القوانين مثل قانون الإصلاح الزراعى،وقانون الضرائب،وقانون تنظيم الجامعات..ألخ.

المطلب الثالث:أركان أوعناصر أو أحكام القرار الإدارى:-
من تعريف مجلس الدولة له هو" إفصاح جهة الإدارة عن إرادتهاالملزمة ،بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح، وذلك بقصد إحداث مركز قانونى معين متى كان ممكنا ،وجائزا قانونا،وكان الباعث عليه إبتغاء مصلحةعامة". يتضح منه أنه يجب لكى يكون القرار مشروعا توافر أركان خمسة هى:
أولا:الأفصاح عن إرادة فى شكل يتطلبه القانون(مظهر خارجى إيجابى):
والصمت لا يعتبر إفصاحاإلا بشرط وجود نص قانونى يبرره لكى يعتبر إفصاحاكصمت الإدارة عن الردعلىاستقالة مقدمةلها مدة ثلاثين يوماإعتبرعدم الرد(الصمت) قبولا(إفصاحا بالقبول) للإستقالة،وكصمتها أيضاعن الإجابة على
تظلم قدم لها مدة ستين يوما إعتبر عدم الرد على التظلم(الصمت ) رفضا لهذا التظلم.
والقاعدةالعامةبالنسبة للقرارات الإداريةعموما:أنها لا تتطلب شكل معين أوإجراءات معينةلإصدارها فقد يكون القرار شفوياأو مكتوبا وقد يكون بالبرق(برقية) أو بالبريد(مسجل)أو بالتليفون(إشارة تليفونية)وفى عصرالمعلوماتيةالآن يمكن أن يكون فاكسا بل قد يصدر القرارفى صورة إشارة(إيماءة)كالإشارات التى يصدرها رجال المرور.
ثانيا:ركن الإختصاص:حيث يجب صدور القرار من شخص مختص بإصداره. وتتحدد فكرة الإختصاص بعناصرأربعة هى:عنصر شخصى ،وعنصر موضوعى ،وعنصر زمانى ،وأخيرا عنصر مكانى يحددالدائرة المكانية (حدود السلطة) لشخص ما لإصدار قرار ما فى خلال زمن ما والخروج عن تلك الدائرة يبطل القراربل يجعله منعدما إذا بلغ حدا كبيرا من الجسامة.
ثالثا:المركز القانونى الذى يقصد إحداثه وإنشاؤه( أن يكون للقرار محل مشروع أى أثر قانونى): يتولد عن التصرف- القرار- حالا ومباشرة وهومادة القرار وموضوعه بشرط أن يكون الأثر(المحل) ممكنا فإن إستحال قبل الصدور يصبح القرار منعدما ،وبعد الصدور فإن الإستحالة لا تؤثر فى مشروعيته بل تؤثر فىنفاذه ,وأن يكون الأثر(المحل) قانونيا و إلا أصبح القرار باطلا.
رابعا:ركن السبب:فالقرار يجب أن يقوم على سبب يبرره - وإن لم يذكر فلابد من توافره وإلا أصبح القرارباطلا فلا تدخل الإدارة إلا إذا قامت حالةموضوعيةواقعيةأو قانونيةأىمتى كان ممكنا وجائزا قانونا()
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
()- د.ماجد راغب الحلو-القضاء الإدارى طبعة 1977ص360،د.طعيمة والجرف - ص344
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
إذاألزم القانون الإدارة بالإفصاح عن السبب فإن التسبيب يصبح شكليا فى القراريترتب على إغفاله بطلان القرار.
وإذاتطوعت بالتسبيب دون إلزامهاخضع قرارها للرقابة للتعرف على مدى صحة الأسباب من الناحيتين الواقعية والقانونيةوأثر ذلك على النتيجة التى إنتهى إليها القرار على النحو التالى:
أ- التحقق من الوجود المادى للسبب( الرقابةعلى مادية الوقائع)بحيث يجب أن يكون له أصل ثابت بالأوراق.
ب- التحقق من عماإذا كانت هذه الوقائع تؤدى إلى النتيجةالتى إنتهى إليهاالقرار(الرقابة على الوصف أو التكيف القانونى للوقائع).
ج- الرقابة على ملاءمة القرار للوقائع أى عدم التناسب الصارخ بين السبب وبين الأثر الذى رتبه القرار.
خامسا:أن يكون للقرار غاية مشروعة- يبتغيها المشرع كهدف مباشر- وهى المصلحة العامة: والخروج عن غاية القراريسمى إساءة إستخدام أو إستعمال السلطة أو الإنحراف بالسلطة ،ويكون الخروج فى أمرين:
أ- مجانبة المصلحة العامة:بتحقيق نفع شخصى لمصدر القرار أو لأحدأتباعه،أو تصفية حسابات أوإستخدام السلطة لغرض سياسى.
كل ذلك يجعل القرارمشوبا بعيب - إستعمال السلطة وإساءة إستخدامها أوالإنحراف بها- جديرابالإلغاء.
ب- مخالفة تخصيص الأهداف:فالنقل خصص لتحقيق مصلحة العمل فإن أستخدم للتكديروقع باطلا.
لذلك كان عيب إستعمال(إستخدام السلطة)أو الإإنحراف بالسلطة عيبا قصديا والقصد أمر داخلى يتعلق بسريرة المُصدر للقرار ومن ثم كان إثباته من الأمور غير الهينة فى القانون الإدارى.

المطلب الرابع:البطلان كجزاءعلى مخالفة القرار الإدارى لمبدأ المشروعية:-
يتدرج بين نوعين فقط طبقا لجسامة مخالفته للقانون على النحو التالى:-
1- قرار باطل:
إذا كانت مخالفته لمبدأعدم المشروعية لا تصل إلى درجة عدم المشروعية الجسيمة- مخالفة القانون بدرجة يسيرة – كأى مخالفة لركن من أركان القرار الإدارى - كما فى الحالات الآتية:-
أ- عدم الإختصاص: حيث يجب صدور القرار من شخص مختص بإصداره.
ب- عيب الشكل: الأفصاح عن إرادة فى شكل يتطلبه القانون(مظهر خارجى إيجابى).
ج-عيب مخالفة القانون: فالقرار يجب أن يقوم على سبب يبرره - وإن لم يذكر فلابد من توافره وإلا أصبح القرارباطلا- فلا تدخل الإدارة إلا إذا قامت حالة موضوعية واقعية أو قانونيةأىمتى كان ممكنا، وجائزا قانونا.
ء-عيب الإنحراف بالسلطة: أن يكون للقرار غاية مشروعة يبتغيها المشرع كهدف مباشر وهى المصلحة العامة: والخروج عن غاية القراريسمى إساءة إستخدام أو إستعمال السلطة أو الإنحراف بالسلطة ويكون الخروج فى أمرين
هما مجانبة المصلحة العامة، مخالفة تخصيص الأهداف.
وهوكما ذكر سابقا عيب قصدى يتعلق بسريرة مصدر القرارومن ثم كان إثباته من الأمور غير الهينة فى القضاء الإدارى.
ويظل القرار الباطل ويعامل معاملة القرار السليم إلى أن يحكم ببطلانه أو إلغائه عندئذيعتبر منعدما، ومن ثم تحلو تسميته القرار القابل للبطلان()
---------------------------------------------------------------
()- دكتور سليمان الطماوى-المرجع السابق ص355.
----------------------------------------------------------------
2- قرار منعدم:
إذا كانت مخالفته لمبدأعدم المشروعية تصل إلى درجة عدم المشروعية الجسيمة- مخالفة القانون بدرجة جسيمة- كما فى الحالات الآتية التى إستقر فيها مجلس الدولة على إعتبار القرار منعدما:-
أ- صدور القرار من فرد عادى(غير مختص).
ب- المخالفة الجسيمة لقواعد توزيع الإختصاص داخل جهة الإدارة.
ج-عدم صلاحية مصدر القرار: لوجود صلة قرابةأو خصومة أو وكالة أو مصلحة مع أحد الخصوم أو سبق إبداء الرأىفى الدعوى بصفة رسمية.
د- الخطأفى تكيف الذنب الإدارى: كصدور قرار بجزاء عن مخالفة رأها المصدر مخالفةإدارية بينما هى مخالفة ماليةمما يعيب القرار الصادر بعيب عدم الأختصاص الذى ينحدر بالقرار إلىدرجة غصب السلطة.
هـ- الإعتداء على مبدأ فصل السلطات:أى إغتصاب السلطةبصدور قرار فى شأن من إختصاص سلطة أخرى).
و- تخلف واختلال وغياب ركن المحل أو السبب: وقد خالفت المحكمةالإداريةالعليا محكمةالقضاء الإدارىفى تخلف ركن السبب واختلاله وقالت إن غيابه لا يعدمه،وأيدتها فى حالة تخلف ركن المحل وزادت على ذلك بتقريرانعدامه متى كان محله غيرمطابق لأحكام القانون.
ز- تخلف ركن النية ه: غاية مشروعة- يبتغيها المشرع كهدف مباشر-وهى المصلحةالعامةيعيب القرار الصادر بالمخالفة لماتتجه اليه نية الإدارة أصلا لتجرده من الأساس القانونى الذى تبنى عليه القرارات الإدارية.
ح- التفويض الباطل: اعتبرته محكمة القضاء الإدارى من أسباب الإنعدام للقرارفيصبح مجرد عمل مادى شبيه بعمل صادر من فرد.
ط- حالة عدم الوجود المادى للقرار الإدارى:
وهى تتخذ صورتين:
*- توهم الإدارة وجود قرار لم يوجد بعد فى حالة عدم افصاحها عن ارادتها وينسب اليها قرارخطأ ،أو مازال فى مراحل التكوين ولم يتعد الخطوات التمهيدية.
*- صدور قرارمشروع أو غيرمشروع ويصدر قراربسحبه من السلط الإدارية المصدرة له ولها حق السحب، أو إلغائه بمعرفة السلطة القضائية التى تملك حق الإلغاء.()
----------------------------------------------------------------
()-أضاف هذه الحالةالدكتور سليمان الطماوى-المرجع السابق ص380
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
المبحث الثانى:حدود الرقابة القضائية:
ولما كانت حدود الرقابة القضائية على هذا التقريريتحكم فيها اتجاه المحكمة المراقبة طبقا لحقهاالأصيل فى إبتداع المبادئ العامةولسلطتهاالملزمة للإدارة باتباعها،وهـذاالإتجاه يتراوح بين تضيق وتوسيع لنطاق السلطة التقديرية يجعل منها فى زيادةالأول بديلا للإدارةالمختصة!."دون توافر ضابط لسلتطها إلا الضابط الذاتى الناتج عن هيمنتها على الدعوى الإدارية و ما تمليه ضمائرالقضاةعليهم بخصوص كل حالة على حده حتى أنه لايمكن القول بوجود مبدأعام مستقرأو ثابت ثبوتا يقينيا عن اتجاه المحاكم الإدارية أو المحكمة الإدارية العليا"()
----------------------------------------------------------------
()- د.محمدماهرأبو العينين المستشارالمساعد بمجلس الدولة-الرقابة على القرارات التقديرية-الخاصةبالموظفين - ملحق العددين الخامس والسادس السنة السبعون من مجلة المحاماة ص59
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ومن ثم لاحيلة لنا للتعرف على ملامح هذاالإتجاه إلا بالتعرف على القواعدالشكلية المستقاة من نص القانون ومن المبادئ العامةالتى إستقرت عليها أحكام المحاكم الإدارية وأصبحت مكملةله وبالتعرف أيضا على القواعدالموضوعية وهى من صنع القضاء الإدارى وتضمنتها أحكامه.
المطلب الأول: القواعد الشكلية لصحة تقرير الكفاية:
تمهيد:
خلاصة هذه القواعد هى ضرورة مرور التقرير بالمراحل المنصوص عليها فى القانون حتى يصبح مكتملا كقرار إدارى نهائى أى أنه يجب أن يوضع التقرير بمعرفةالرئيس المباشر للموظف ويعرض على المدير المحلى فرئيس المصلحة فلجنة شئون العاملين.
أهم المبادئ التى قررها القضاء الإدارى فى هذا الصدد:-
1-الرئيس المباشرالمنوط به وضع تقريركفايةالموظف هوالرئيس المباشرالقائم بالعمل فعلا وقت اعداد التقرير هو وذلك بغض النظرعن طول أوقصر المدة التى قضاهافى وظيفته دون من عداه من الرؤساء الذين زايلتهم (زالت عنهم) ولاية مباشرة إختصاصات هذه الوظيفة ومن بينها وضع التقاريرالسرية(وضع التقديرات). ويعتبر هذا المبدأهو المبدأ العام الذى اطردت عليه أحكام مجلس الدولةفى الحكم الصادر فى القضية رقم2298لسنة 27ق جلسة5/1/1986(طعن رقم 48لسنة 2ق جلسة 2/6/ 1965، طعن رقم 305لسنة17ق جلسة22/4/1978،طعن رقم 3083لسنة29ق جلسة13/4/1986).
2- تخطى الرئيس المباشر يجعل التقرير قد شابه عيب جوهرى يؤدى الى بطلانه( طعن3266لسنة 29ق جلسة13/4/ 1986).
3- عدم ظهور صفة وتوقيع الرئيس المباشر يجعل التقرير قد ورد على تقرير مجهول المصدر وهو ما يبطله.
4- لا إلزام على الرئيس المباشر واضع التقدير فى هذه الحالةبالإسترشاد برأى من سبقوه (حكم محكمة القضاء الإدارى فى القضية رقم2823لسنة 19ق جلسة 3/2/1971والتى خالفتها الإدارية العليا فى حكمهافىالقضية 115 لسنة 19ق و259لسنة20 ق جلسة 21/2/1979والذى أوجب عليه الإستئناس برأى الجهة التى كان يعمل بها العامل قبل نقله).
3-حداثةعهد الرئيس المباشر بالرئاسةوكثرة أجازاته وعدم تأهله لا يعتبر أى منها مانعا قانونيايمنعه من تقدير كفاية الموظف(مجموعة سنة 8ق مبدأ المحكمة الإدارية العليارقم134ص1486 فى29/6/ 1963 ).
4-الجهة المنقول إليها العامل هى التى تضع تقريره حتى ولو قضى فيهامدة تقل عن ثلاثة أشهر.()()_ طعن280لسنة15ق جلسة7/1/1973.( طعن756لسنة 30ق جلسة10/1/1988).
5- إذا خلا نظام العمل من إحدى هذه الحلقات كما لوكان المدير المحلى هو الرئيس المباشر للموظف أو أن العامل يتبع رئيس المصلحة مباشرة فإن التقرير يستوفى أوضاعه القانونية بحكم الضرورة واللزوم بتقدير رئيس المصلحة طالما بنى على أسباب تبرره وخلا من إساءة إستعمال السلطة.( طعن رقم 1008 لسنة 8ق جلسة 19/1/1963،طعن رقم 676 لسنة 14ق جلسة 17/12/1978، وطعن رقم 3264 لسنة 29ق جلسة 30/3/1986).
6-إذا كان الرئيس المباشربأجازة مرضيةفتحرير التقرير عن طريق وكيل المديرية وهو الذى يليه فى الهيكل الوظيفى يكون صحيحا.( الإدارية العليا فى14/3/1982 قاعدة 1026 س 25).
وتجدر الإشارة إلى أن محكمة القضاء الإدارىفى30/3/1972 مجموعة السنة 26 مبدأ39 ص89.
ذهبت إلى أن وفاة الرئيس المباشروكيل المديرية من مؤداه أن يحل محله فى وضع التقرير من يليه فى ذات الدرجة أو من الدرجة الأدنى منها مباشرة أما وقد قام مدير المديرية وهو بدرجة وكيل وزارة بوضع التقرير فيكون قد إغتصب سلطة ليس من إختصاصه مباشرتها.!!.
7- إذا كان رئيس المصلحة قد عهد باستيفاء التقارير إلى وكيله:
أ- فى حالة لم يكن فيها رئيسا للجنة شئون العاملين وكان حديث العهد بوظيفته وأبدى مانعا من مباشرة اختصاصه فى مراجعة التقاريرالمقدمة فى بداية شغله للوظيفةفعهد باستيفائها الى وكيله وعليه تكون مباشرة الوكيل للإختصاص المذكورقد جاء مطابقاللقانون.( طعن723لسنة 3ق جلسة15/11/ 1958).
ب- فى حالات كان فيها رئيسا للجنة المذكورة:
1- عدلت المحكمة الإدارية العليا عن هذا الإتجاه السابق فى الطعن رقم216لسنة 19ق جلسة22/6/1975 وقالت:من الثابت أن رئيس المصلحةكان موجودا ومباشرالأعمال وظيفته عندما عهد إلى وكيل المصلحةباختصاصه
بالتعقيب على تقدير الرئيس المحلى فإن هذا التفويض يكون مخالفا للقانون ولا يغير من ذلك أن التقريرقد عرض بعد ذلك على لجنة شئون العاملين برئاسة رئيس المصلحة وذلك لأن التقرير قد شابه البطلان فى أحدمراحله مما يؤثر على سلامة القرار الصادر من لجنة شئون العاملين.
2- أكدت هذا النظر فى حكمهابجلسة28/6/1975حيث ذهبت إلى أن تقدير الكفاية الذى وضعه وكيل المصلحة بدلا من رئيسها يعتبر باطلا ولا يصححه إعتماده بعد ذلك من لجنة شئون العاملين برئاسة رئيس المصلحة.( انظرانتقادا لهذا القضاءفى مؤلف د.فاروق عبدالبر-تقديركفاية العاملين بالخدمة المدنية فى علم الإدارة العامة
والقانون الإدارى ص 350).
وكان هذا عدولا عما جاء بحكم لها فى الطعن136لسنة 8ق جلسة17/4/1965حيث قالت:لم يوقع رئيس المصلحةعلى التقرير قبل عرضه على اللجنة إفصاحا عن رأيه فإن توقيعه عليه بصفته رئيسا لها يفتح أمامه الطريق لإبداء كل ما يعن له كرئيس للمصلحةمن ملاحظات ويتححق بذلك الضمان الذى حرص عليه القانون وبالتالى فلا وجه للنعى على التقرير بأنه معيب أو معدوم.
8- وجوب تضمين لجنة شئون العاملين أحد أعضاء اللجنة النقابية:
وذلك طبقا لنص المادة رقم 4من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة رقم 47لسنة1947وعليه فإن اللجنة المشكلة على غير الوجه الذى رسمه القانون تكون قراراتها باعتمادالتقارير مشوبة بعيب عدم الإختصاص.( طعن رقم2542لسنة 30ق جلسة 15/2/1987،وطعن رقم2541لسنة 30ق جلسة29/11/1987).
9- فى حالة تغيب عضو اللجنة النقابية:
فإن قراراتها تكون مطابقة للقانون طالما إكتمل النصاب القانونى المنصوص عليه وهوحضور ثلاثة من أعضائها بما فيهم الرئيس فليس فى نص القانونما يستلزم لصحة إجتماعاتهاحضور العضو المذكور.(طعن رقم2590لسنة 31ق جلسة26/6/ 1988).
10- وجود أحد واضعى التقرير فى عضوية اللجنة لا يبطل التشكيل أو اعتمادها التقرير.( طعن رقم1704لسنة 31ق جلسة31/1/1988).
11- إذا تنحى الرئيس المباشر عن مهمته بعد العرض عليه فإنه لا محل للبطلان لانتفاء علته لأنه لم يكن هناك ثمة تخط، كما أن الضرورة الملجئة لتفادى الوضع الشاذالماثل فى بقاء موظف بغيرتقريرسنوى يحتم القانون تقديمه فى الميعاد فلا جرم أن يستوفى التقرير أوضاعه القانونية- فى هذه الحالة النادرة. ( د.محمد ماهر أبوالعينين- الرقابة على القرارات التقديرية الخاصة بالموظفين ملحق العددين الخامس والسادس السنة السبعون من مجلة المحاماة ص68)- بتقديرلجنة شئون العاملين وحدها وهى على كل حال المرجع النهائى فى تقدير كفاية الموظف.( طعن رقم1260لسنة 6ق جلسة3/1/1971 وهو تأكيد لما اتبعته محكمة القضاء الإدارى فى حكمها فى الدعوىرقم5157لسنة7ق جلسة11/4/ 1957).
12- ضمانة أخرى وأخيرة هنا: حالة منازعة العامل رئيسه المباشرفى أحقيته فى شغل وظيفة مدير عام التى يشغلها مما جعل رئيسه يفقدعنصر الحيدة وأصبح غير صالح لتقييم عمل العامل ووضع تقرير عنه لأنه لا يجوزأن يكون الشخص خصما وحكما فى ذات الوقت.(دعوى رقم3010 لسنة37ق جلسة30/1/ 1986).
المطلب الثانى:الشروط الموضوعية لصحة التقرير:
تمهيد:
تستند إلى المبادئ العامة التى ابتدعها القضاء عند قيامه برقابة صحة تقرير الكفاية ،وهى مبادئ ليست ثابته ومستقرة وإلا تعارضت مع طبيعة المبادئ العامة القابلة للتغير والتعديل ولكن يمكن القول بأنها تتمتع بثبات نسبى ،ومنها ما يستند إلى تفسير النصوص التشريعية ومنا ما يستند إلى ابتداع مطلق من المحكمة.
أولا:مبدأ سنوية التقرير:
مستنبط من طبيعة نظام التقرير،ومستند إلى سلطة المحكمة فى تفسير النص التشريعى ومفاده بصفة عامة لايصح وضع أكثر من تقرير عن العام الواحد للموظف،واذا تعددت الجهات التى عمل فيها خلال عام واحد فإنه يغلب رأى الجهة التى قضى فيها أغلب الوقت من العام-(المستشار/سمير صادق-تقاريرالكفاية والرقابة القضائية عليهاص 41هيئة الكتاب)-وعليه فإن التقدير يجب أن ينصرف إلى أعماله خلال السنة بأكملها.
هذا المبدأ أصبح قيدا على الجميع لأن خفض التقرير يجعل للموظف مصلحة فى الطعن عليه خصوصا بمناسبة الطعن على قرار تخطيه فى الترقيةإستنادا إلى هذا التقرير.
وفيما يلى بعض الأحكام التى توضح حدود هذا المبدأ:-
1- المبدأ العام: نظم المشرع طريقة وضع التقرير وقصد من ذلك أن يكون معبرا عن نشاط الموظف خلال عام معين وليكون ترجمانا عن حالة الموظف فى سنة بعينها وإذن لا شأن للتقرير الموضوع عن سنة بذاتها بما فرط من من الموظف فى الأعوام السابقة وإلا انهارمبدأ سنوية التقرير إذ لايكفى إدانة الموظف فى عام من الأعوام فى مخالفة معينة ليظل موصوما بوزرهذه المخالفة طيلةحياته الوظيفية وليظل مهددا بخفض تقدير كفايته فى تقاريره السنوية عن السنوات التاليةوهو ما تأباه العدالة ولا سيبغه القانون فضلا عن مجافاته الأساس الذى أقام عليه الشارع نظام التقارير السنوية والذى يحول دون الإعتماد فى تقرير الكفاية وتخفيضه على التقارير السابقة المقدمة عن أعوام أخرى.( طعن 1056لسنة 7ق جلسة3/1/1965).
ولكن فى بعض الحالات قد ترى المحكمة الأخذ فى الإعتبار ما فرط من الموظف فى الأعوام السابقة على العام الذى يوضع تقريرالموظف عنه وهو أمر لا يتنافى مع مبدأ سنوية التقريروهو ما يعنى فى هذه الحالات ترك مساحة أوسع من السلطة التقديرية لجهة الإدارة عند التقرير تستبعد فيها المحكمة عيب الإنحراف بالسلطة ولكن تتأكد من ظروف الدعوى الموضوعية وأن تقدير اللجنة ليس فقط قائما على أسباب تبرره ولكنه يتناسب أيضا مع ما هو ثابت فى ملف الموظف من تعاقب الجزاءات عليه أو تعاظم ما ارتكبه من مخالفات أخذت فى الإعتبار عند تقرير كفايته.( د.محمد ماهر أبو العينين المستشار المساعد بمجلس الدولة– المرجع السابق ص 79).
2- تخفيض درجة كفاية العامل خلال السنة التى وضع عنها التقرير إستنادا لصدور قراربمجازاته أثنائها عن مخالفة وقعت فى فترة سابقة على تلك السنة يبطل التقرير كذلك فإن مجرد إحالة العامل إلى الإستيداع لاتنهض وحدها سببا كافيا لتخفيض درجة الكفاية ما لم يستند إلى أسباب للإحالة تؤثر على عناصرتقريرالكفاية.( طعن رقم 487 لسنة 17ق جلسة 1980).
على خلاف ذلك:استناد اللجنة إلى مانسب إلى المدعى (العامل) فى السنة السابقة - على السنة التى يوضع عنها التقرير-من مخالفات أدت إلى توقيع جزاء عليه بالإنذار فى31/5/1981أى خلال السنةالتى وضع فيها التقريرمما لا شك فيه يؤثر فى مجال العمل والإنتاج التى تمثل عناصر فى تقرير الكفاية يجعل قرار اللجنة صحيحا.( طعن 654 لسنة 30ق جلسة 1985).
كل ذلك مبرره المرونة التى لاأراها هكذا بل أرى عدم وضع مبدأ واحدا للتعامل مع تفريط العامل - والثبات يأتى عليه ليصير مبدأ يحوز ثباتا نسبيا- وليكن"المتهم برئ حتى تثبت إدانته" كمبدأ مستعار من قانون العقوبات ويؤكد هذا النظرإمكانية تبرئته ،على أن يؤخذ الجزاء الصادر فى الإعتبارعند تقدير الكفاية عن السنة التى وقع فيها (صدر خلالها)فقط وأجد تأكيد هذا النظر ماجاء بخصوص ا لطعن رقم1255لسنة 14ق جلسة3/1/1977حيث قالت المحكمة الإدارية العليا بأنه لايجوز أن يتعدى أثر المخالفة سنة وقوعهاأو سنة إنتهاء التحقيق فيها أو السنة التى وقع فيها الجزاء.
كما أن ما ورد فالحكم السابق"...مما لاشك فيه يؤثر فى مجال العمل والإنتاج...ألخ" فهذا استنتاج محض قد لايتحقق بل يتحقق ضده تماما إذا ما ارتدع العامل المجازى بالجزاء ، وحيث يمكن الخروج من دائرة الإستنتاج هذه بالتحقق من انخفاض انتاجيته بمقارنتها فى فترة ما بعد الجزاء بانتاجيته فى الفترةالسابقةعلى توقيعه...ألخ.
3- لا تثريب على اللجنة إذا هى أخذت فى الإعتبار عند التقدير تعاقب الجزاءات على الموظف واتصال ماضيه بحاضره.( طعن590لسنة 15ق جلسة 31/12/1972). وهذا استثناء من المبدأالعام لا يجب التوسع فى استخدامه كما حدث للجنة ربطت بين جزاءات سابقة وجزاء حاضر بسيط (إنذار) وخفضت وأيدتها المحكمة إلا أن المحكمة الإدارية العليا خالفتهما الرأى وأنصفت الموظف قائلة:إن ما ثبت ضد الموظف من مجازاته بعقوبة الإنذار لايبرر الهبوط بدرجة كفايته إلى ضعيف بما يجعل التقرير غير قائم على سببه.(طعن 280 لسنة 15ق جلسة7/1/1973).
4- متى كان من المسلم أن للجنة إعمال أثرالمخالفات التى تنسب إلى الموظف عند تقديركفايته فى سنة وقوعها وهى ما تزال مجرد إتهامات أو شبهات لم تتأكد بعد(ما زالت فى مرحلة الإتهامات والشبهات القوية التى تؤدى فى المستقبل إلى توقيع جزاء). فمن باب أولى يكون لها هذا الحق إذا تكامل- فى السنة التى يصدر عنها التقرير- التحقيق الذى كانت باشرته النيابة الإدارية عدة سنين وخلصت به إلى مسؤلية الموظف عما نسب إليه دون ما إنتظار لما تسفر عنه المحاكمة التأديبية .حيث لايجوز أن يتعدى أثر المخالفة سنة وقوعهاأو سنة إنتهاء التحقيق فيها أو السنة التى وقع فيها الجزاء(صدر قرار بتوقيعه). ما دام لم يوجد ما يدعوها إلى الإطمئنان الكافى بادانته.(طعن1255لسنة 14ق جلسة3/1/ 1977).
وعليه ذهبت الإدارية العليا – تخفيفا من هذا القضاء- حيث قالت: إذا إستندت اللجنة إلى شبهات لا ترقى إلى مرتبة الحقيقةالواقعة ثم حكم ببراءة الموظف منها فإن تقريرها يكون غير قائم على سبب صحيح ويبطل.( طعن 1028لسنة15ق جلسة 24/6/ 1973).
5- الهبوط بدرجة الكفاية إلى مرتبة ضعيف لاتهامه بإرتكاب مخالفة تأديبية جوزى عنها بعد تقدير كفايته غير جائز.( طعن1028 لسنة 15ق جلسة24/6/1973).
6-إذا ثبت أن العامل لم يؤدعملا فى الفترة التى وضع عنها التقريرلأمرخارج عن إرادته كمرض أقعده عن العمل أو قرارصدر بوقفه عن العمل طوال هذه المدة وغير ذلك من الأسباب التى حالت دون أدائه العمل خلال تلك المدة فإنه يمتنع على جهة الإدارة أن تضع عنه تقريرا خلالها إذ ليس هناك ثمة أعمال أداها يمكن أن تكون محلا لتقيم الجهة الإدارية.( طعن رقم618 لسنة 22ق جلسة28/6/1987).
وهو تأكيد لحكمها فى الطعن رقم 831 لسنة 16ق جلسة21/4/1974.
والخاص بالأجازة بدون مرتب.
وأكدته فى حكمها الصادر فى الطعن 2591لسنة29ق جلسة 22/11/1987
إذ قالت عدم إسناد أعمال متعلقة للعامل دون أن تقوم به أسباب خاصة تبرر قانونا هذا السلوك من جانب الإدارة لا يعد بذاته سببا لإهداركفاية العامل بما يحول دون ترقيته ولا ينهض من الأوراق دليل يهدر كفايته ويجعله أقل من أقرانه.
7- قالت محكمة القضاء الإدارى فى حكم لها :النزول بتقيم بعض عناصر التقرير المطعون فيه وهى عناصر لصيقة بشخص الموظف ولا يتصور تغييرها من عام إلى عام وأن تقارير المدعى (الطاعن) السابقة واللاحقة عليه أطردت على تقييمه تقييما متقاربا الأمر الذى يقطع بأن النزول لا يستند إلى سبب يبرره فمن ثم لايكون مستخلصا إستخلاصا سائغا ولا يجوز الإعتداد به.
وعندما طعن فيه ألغته الإدارية العلياوقضت بالإعتداد بالتقرير المطعون فيه
إستناداإلى أن إرتفاع التقدير فى التقارير السابقة واللاحقة لا يؤثر قانونا على التقرير محل الطعن إذ العبرة فى تقدير الكفاية بالأعمال التى قام بها خلال العام الذى وضع فيه التقرير ومرد ذلك إلى مبدأ سنوية التقرير والثابت إستيفائه لسائر مراحله وإجراءاته.( طعن رقم 273 لسنة 26ق جلسة 26/1/1986).
ثانيا:مبدأ إخطار الموظف بأوجه النقص فى أدائه:
هذا المبدأ يقيد سلطة الإدارة التقديرية فى التخفيض، سواءخفض التقريرعن التقاريرالسابقة أو خفض فى إحدى المراحل التاليةلمرحلة الرئيس المباشر.
وفيما يلى بعض الأحكام الصادرة فى هذا الخصوص:-
1- لفت نظرالعامل كتابة مع ذكرالمبررات إذا تبين للرئيس المباشرأن مستوى أدائه دون المتوسط لا يرقى إلى مرتبةالإجراء الجوهرى الذى يترتب على إغفاله بطلان تقديرالكفاية ذلك أن إحالة العامل إلى التحقيق معه لأسباب منها عدم إنتاجه يغنى عن لفت نظره.(طعن رقم 903لسنة14ق جلسة 27/5/1973).
2- ولم تكتف المحكمة الإدارية العليا بالإحالة إلى التحقيق مع العامل لأسباب منها عدم إنتاجه باعتبارها تغنى عن لفت نظره ،وقالت إن عدم إخطارالمدعى(العامل)بأن مستوى أدائه أقل من المستوى العادى قبل وضع تقرير الكفاية يجعل التقرير مخالفا للقانون.(طعن1297 رقم لسنة 28ق جلسة13/5/1984).
وأكدت ذلك النظر محكمة القضاء الإدارىوقالت بأنه لا يجوز التزرع بأن التنبيه تم شافهة إذ يجب الإخطار الكتابى بذلك باعتباره ضمانة جوهرية مقررة للعامل.(طعن رقم812لسنة12ق جلسة1/6/1986.).
ورتبت على عدم الإخطار عدم جواز منحه درجة ضعيف.( الدعوى رقم 2172،2177 لسنة 41ق جلسة 8/6/1989).
3- يقول د.محمد ماهر أبو العينين المستشار المساعد بمجلس الدولةفى هذا الشأن: يبدو لأول وهلة أن هذا المبدأ يعد قيدا شكليا على جهة الإدارة بحيث أنها إذا خالفته كان قرارها لم يمر بالمراحل التى أوجبها القانون،إلا أن مخالفة هذا المبدأ ترتب عيبا فى محل القرار لأن فحص المحل تال لفحص الشكل هذا من ناحية، ومن ناحية أخرىفالقضاء الإدارى لجأ إلى ابتداع هذا المبدأ تقيدا للسلطة التقديرية الواسعة للرئيس المباشر والتى لا مطعن عليها إلا بالإنحراف بها وجعل تطبيقه قيدا شكليا وذلك توفيرا لعبء إثبات الإنحراف بالسلطة الملقى على عاتق المدعىومن هنا كان تصنيفنا لهذا المبدأ كقيد موضوعى على الجهة الإدارية عند رفع التقرير.()
--------------------------------------------------------------
()_د.محمد ماهر أبو العينين المستشار المساعد بمجلس الدولة المرجع السابق ص83
--------------------------------------------------------------
المبحث الثالث:الرقابة القضائيةعلى خفض التقارير:
تمهيد:
تستندالرقابة على مبدأضرورة قيام خفض التقريرعلى سبب صحيح،ورقابة السبب تتدرج من رقابة وجود الوقائع التى قام قرارالخفض عليها ثم رقابة تكييف الإدارة لهذه الوقائع وأخيرا رقابةالتناسب بين هذه الوقائع ومحل القرار
أى المركز القانونى الذى يقصد إحداثه وإنشاؤه بمعنى أن يكون للقرار محل مشروع أى أثر قانونى.
وقرارالخفض هذاقرارإدارى قابل للطعن فيه ومن ثم يخضع للرقابةالقضائية والأغلب الأعم من حالات الطعن هى طعن فيه.
المطلب الأول:المبدأ العام فى رقابة السبب فى التقرير:
تمهيد:
يقوم هذا المبدأعلى إعتبار التقريرقرارإدارىيجب أن يقوم على سببه(أى على سبب صحيح) تتدرج رقابة القضاء له من من رقابة وجود الوقائع التى قام قرارالخفض عليها ثم رقابة تكييف الإدارة لهذه الوقائع وأخيرا رقابةالتناسب بين هذه الوقائع ومحل القرارأى المركز القانونى الذى يقصد إحداثه وإنشاؤه بمعنى أن يكون للقرار محل مشروع أى أثر قانونى كما ذكر آنفا).
وفيما يلى بعض أحكام القضاء الإدارى- التى أكدت هذا المبدأ من ناحية،ومن ناحيةأخرى وضحت للإدارةكيفية إقامة التقريرعلى وقائعه الصحيحة كما فرضت تكيف المحاكم للوقائع التى إستندت إليها الإدارةلخفض التقرير- الصادرة فى هذا الشأن وقد تباينت فى تحديد المصادرالتى تستند إليها اللجنة فى الخفض على النحوالتالى:-
أولا:أحكام حددت تلك المصادرفى أصول صحيحة ثابتة فى الأوراق وعلى الأخص من ملف خدمة الموظف ومنها:-
1-على الرؤساء أن يستمدوا تقديراتهم من أصول صحيحة ثابتة فى الأوراق وعلى الأخص من ملف خدمة الموظف.( حكم الإدارية العليامجموعة السنة 8ق جلسة22/12/1962 مبدأ رقم 30،والحكم بجلسة 27/6/1965 مجموعة السنة 10ق مبدأ163).
2- إقامةاللجنة تقديرها من معلومات استقتها من معلومات خارجية غير محددة قادحة فى حسن سمعة الموظف أواستوحتهامن مطاعن رددتهاتكون مقدمةمن مجهول يجعل قرارها غير محمول على واقع من الأسباب. (طعن رقم 400لسنة7ق جلسة 6/5/1962وغيره من الأحكام النتهية بحكمها فى الطعن رقم2021لسنة6ق جلسة 3/1/1965).
3- تعقيب لجنةشئون العاملين على تقديرالرؤساء المباشرين ليس طليقا من كل قيد بل يتعين أن يكون مبنيا- مقام ومؤسس-على عناصرثابته مستخلصة استخلاصا سائغا من وقائع تنتجها فقرار اللجنة- بالخفض- قرار إدارى يجب أن يقوم على سببه الصحيح.(طعن رقم614لسنة 11ق جلسة4/5/ 1996).
ثانيا:وأحكام أخرى لم تقصر تلك المصادرفى أصول صحيحة ثابتة فى الأوراق وعلى الأخص من ملف خدمة الموظف بل ذهبت إلى أبعد من ذلك ومن تلك الأحكام:-
1- قضت المحكمةالإدارية العليا بأن ملف خدمةالموظف ليس المصدرالوحيد لبيان حالته بل إن من بين المعايير التى تستمد منها حالة الموظف ما يعلمه رؤساؤه وأعضاء لجنة شئون الموظفين عن شخصه بحكم صلات العمل فإذا كان ما يعلمونه عنه قد ولد عندهم عقيدة ارتقاها وجدانهم واقتنعت بها ضائرهم فإن النتيجةالمترتبةعلى هذه العقيدةتكون قد استخلصت من أصول موجودة ما دام لم يقم الدليل الإيجابىعلى الإنحراف بالسلطةأوإساءةاستعمالها . (رقم1001 لسنة 7 ق جلسة 16/1/1966).
2- ملف خدمةالموظف لا يشمل حتما كل ما يتعلق به من معلومات أو بيانات أوعناصر لهاأثرهافى تقدير كفايته. ما يعلمه الرؤساء وأعضاء لجنة شئون الموظفين عن عمل الموظف وسلوكه وشخصيته بحكم صلات العمل من بين المصادر التى يمكن الإستناد إليهافى هذا الشأن وأن للجنة السلطة فى ان تستمد تقديرها من أيةعناصر ترى الإستعانةبها فى تحديد درجةالكفاية وسلطتها هذه سلطة مطلقة.(طعن رقم 976 لسنة7ق جلسة 3/12/1966).
3- سلطة لجنة شئون العاملين فى تقدير كفاية العاملين يجب أن يقوم على عناصر ثابتة ومستخلصة استخلاصا سائغا من أصول ثابتة بملف الخدمة أو من معلومات الرؤساء وخلو ملف خدمة العامل مما يشوب سلوكه وحصوله على مكافأة تشجيعية وغيرها من الدلائل التى تثير الشك فى مدى الدقة فى وضع التقرير يبطل التقرير.(طعن رقم 740 لسنة 16ق جلسة 2/6/1974).()
ملحوظة هامة:أسس هذا قاعدة جديدة فى القضاء الإدارى تخفف من غلواء الإعتماد على معلومات الرؤساء كأقوال مرسلة لم يقم عليها دليل من الأوراق.
---------------------------------------------------------------
()_ د.محمد ماهر أبو العينين المستشار المساعد بمجلس الدولة – المرجع السابف ص88
---------------------------------------------------------------
وتوالت الأحكام المستندة على تلك القاعدة كما يلى ذكره:-
4-...فإذا ثبت من الأوراق وخاصة ملف خدمة المدعى أنها خالية مما يمكن أن يصلح سندا لما ذكرته اللجنة من أسباب مرسلة تبررالهبوط بكفاية المدعىفقد قرارها السبب المبررله قانونا.(طعن 667 لسنة 15ق جلسة 18/4/1976).
5- الرئيس المباشر والمدير المحلى ورئيس المصلحة شخص واحد قدر كفاية العامل بجيد:
...يبين من ملف خدمة المطعون ضده أنه خلا من نسبة أى تقصير إليه فى أدائه لعمله أو مجازاته بأى عقوبة تأديبية بل هناك العديد من الشواهد على إمتيازه فى عمله...فلا يستساغ عقلا ومنطقا بعد ذلك أن تهبط كفاية المطعون ضده فجأة إلى جيدوخاصة وأنه لم يقم الدليل على هبوط مستواه وعليه يكون القرارالصادر
بتقدير كفايته بجيد غير قائم على أساس سليم من القانون.()()_طعن رقم 793 لسنة23ق جلسة 21/6/1981.
ملاحظة: هذاالقضاء لا يعد قاعدة عامة فى هذا الشأن وإنما يمكن حمله على أساس أن المحكمة أرتأت بعد أن استعرضت أوراق الدعوى أن خفض كفاية المدعى فجأة لم يسانده أى دليل من الأوراق فى حين أن المدعى قدم ما يدلل به على كفاءته فى عمله. ومن ثم فإن المحكمة إنتهت إلى عدم الإعتبار بهبوط كفاية المدعى فجأة إلى جيد بعد أن كات تقاريره السابقة كلها بدرجة ممتاز.()
--------------------------------------------------------------
()_ د.محمد ماهر أبو العينين - المرجع السابق ص104 فى نهاية الفصل السابع المتعلق بالسلطة التقديرية للرئيس المباشر.
---------------------------------------------------------------
6- بينما ذهبت المحكمة الإدارية العليا إلى أن حصول المدعى على حوافز انتاج بنسبة كاملة ومكافأة تشجيعية خلال السنة الموضوع عنهاذلك التقرير لاينال من سلامة التقرير الذى يقوم على عديد من العناصر التى تتولى السلطة المختصة تقيمها.(طعن رقم 1862 لسنة29ق جلسة11/1/1987).
7- وعكس هذا النظر ذهبت المحكمة الإدارية العليا إلى.وأن شغل المدعى لعديد من المناصب القبادية وحصوله على مكافآت عديدة خلال فترة التقرير تبرز نشاطه فضلا عن أن التقارير السابقة بدرجة ممتاز وعليه فإن عبارة رئيس المصلحة التى خفض التقرير بناء عليها – وهى أن قدرات المدعى الإداريةعادية وتنقصه القدرة على أداء واجبات العمل على النحو الأكمل- هذه العبارة مرسلة ولا يقوم عليها دليل من الأوراق وعليه يتعين إلغاء القرار المطون فيه.(طعن رقم 224لسنة 32ق جلسة 1/1/1989).
8- وذهبت محكمةالقضاء الإدارى – تأكيدا لهذا القضاء-إلى أن عبارةأن تنقصه المقدرة على أداء واجبات العمل على الوجهالأكمل ولا يحافظ على الجوانب السلوكية للوظيفة وقدراته الإدارية عادية التى أوردتها اللجنة لتخفيض تقريرالمدعى فهى عبارات ذات ألفاظ عامةوغيرة مستندة إلى وقائع ثابتة بما يجعلها قد جاءت على خلاف الواقع الثابت بالسجلات عن قياس كفاية المدعى.(حكمها فى الدعوى رقم 3709 لسنة37ق جلسة 30/1/1986).
9- تخفيض لجنة شئون العاملين لمرتبةكفاية العامل إلى جيد وذلك بإنقاص درجات كل من عنصر الإستعداد الذاتى والقدرات وعنصرالصفات الشخصيةوالأخلاق ينبغى أن يكون مستندا إلى عناصر ثابتة فالعنصران سالفا الذكريتضمنان المعاملة والتعاون والسلوك الشخصى والإستعداد الذهنى وحسن التصرف والتيقظ وإدراك المسؤلية والتغير فى هذه الصفات لا بد أن يكون أمرا محسوسا من أدلة مادية تدل عليه ولا يجدى فى التدليل على تغييرها مثل هذا التغير المحسوس الذى قالت به اللجنة قولا مرسلا وعليه يبطل قرار اللجنة بتخفيض مرتبة المدعى من ممتاز إلى جيد.(طعن رقم960لسنة18ق جلسة6/5/1987).
تابع......

المطلب الثانى: مدى ضرورة تسبيب تعديل التقرير:
تمهيد:
وذلك سواء كان هذا التعديل من قبل المدير المحلى أو رئيس المصلحة أولجنة شئون العاملين، وباستعراض نصوص القانون رقم 47لسنة1978بنظام العامليين المدنين بالدولة نجد أن المادةرقم 28 منه قد أغفل النص على ضرورة تسبيب قرار تخفيض مرتبة الكفاية الصادر من الرؤساء ولم يرد به نص مماثل لما ورد بالقانون رقم 58لسنة 1971.
وفيما يلى بعض الأحكام الصادرة فى هذا الشأن:-
1-القانون قدألزم كلا من المديرالمحلى ورئيس المصلحة عند إجراء أى منهما لتعديل على تقديرالرئيس المباشر أن يبين أسباب ومبررات هذا التعديل كما أوجب على لجنة شئون العاملين حين ترى تعديل تقريرالرؤساء المباشرين فى مراحل التقرير السرى أن يكون ذلك بناء على قرار مسسب المشرع بذلك قد أرسى ضمانة جوهرية للموظف مستهدفا حمايته ضد كل تحكم مصطنع من شأنه المساس بمستقبله الوظيفى.( طعن رقم 365لسنة 15ق جلسة 1973، وطعن رقم479 لسنة 15ق جلسة 25/4/1976).
وهما حكمان فى ظل القانون رقم 58لسنة 1971.الذى تضمن نصا يقضى بضرورة التسبيب.
2- إلا أن المحكمة الإدارية العليا ذهبت إلى أن تخفيض عناصر التقرير فى حد ذاته تسبيبا كافيا لهذا القرار وأن تقديرالدرجة التى يستحقها الموظف عن كل عنصر من العناصرالواردة فى التقرير السنوى لدرجة الكفاية هو أمر يترخص فيها للرئيس المباشروالمديرالمحلى ولجنة شئون العاملين كل فى حدودإختصاصه ولارقابةللقضاء عليهم فى ذلك ما دام لم يثبت أن تقديراتهم كانت مشوبة بالإنحراف أو بإساءة استعمال السلطة وعليه قامت بإلغاء حكم محكمةالقضاء الإدارى الذى ألغى خفض كفاية المدعى لعدم تسبيب اللجنة لخفضها لتقدير رئيسه المباشر.(طعن رقم 898 لسنة 30ق جلسة 15/12/1985،وتأكد هذا النظر بحكمها فى الطعن رقم 624لسنة 32ق جلسة1988).
3- إلا أن محكمة القضاء الإدارى خالفت هذا الإتجاه حينما إستندت إلى ما استقر عليه قضاء المحكمة الإدارية العليا من أن الإلتزام بالتسبيب فى حالة التعديل لمرتبة الكفاية يلزم كلا من الرئيس المحلى ورئيس المصلحة- وأظن أنها إستندت إلى حكميها الصادرين فى ظل القانون رقم 58لسنة 1971.الذى تضمن نصا يقضى بضرورة التسبيب- وانتهت إلى أن عدم تسبيب تخفيض تقرير المدعى من ممتاز إلى جيد بواسطة الرئيس الأعلى يجعل قراره قد جاء خلو من الأسباب مخالفا للقانون.()()_الدعوى رقم 5438 لسنة 39ق جلسة29/10/1987.
4- كان المأمول أن تتبنى المحكمةالإداريةالعليا مبدأ ضرورة التسبيب حتى ولو خلا القانون رقم 47لسنة 1978 من نص مماثل لماورد بالقانون رقم 58لسنة1971.باعتباره ضمانة جوهرية للعامل من ناحية ومن ناحية اخرى يتيح للمحكمة أن تبسط رقابتها على ما تبديه جهة الإدارة من أسباب للخفض أما بعد قضائهاالسابق فلامناص من استبعاد عدم تسبيب تعديل التقرير من مجال الإجراءات الشكلية التى يترتب على تخلفها بطلان التقريرلعيب شكلى فى قرارالتعديل ويمكن حمل حكمها على هذا النحووعليه يمكن الرجوع إلى القاعدةالأصولية التى توجب أن يكون لكل قرارسبب صحيح وقائم فالمحكمة يمكنها أن تلزم جهة الإدارة بتقديم أسباب لقرارالتعديل وهوما يقع فى نطاق سلطتها الإجرائيةأو يمكن للمحكمةأن تستشف سبب قرارتعديل التقريرمن واقع ما تقدمه الجهةالإداريةمن مذكرات فى مراحل تداول الدعوى وهو ما فعلته محكمةالقضاءالإدارىوانتهت إلىعدم صحة هذه الأسباب وذلك فى حكمها فى الدعوى رقم3213 لسنة 40 ق جلسة 12/11/1987.وهذا هوالأسلوب الأمثل للرقابةالقضائيةعلى القرارات الإدارية.()
----------------------------------------------------------------
()_ د.محمد ماهر أبو العينين- المرجع السابق ص94
----------------------------------------------------------------
المطلب الثالث:ضرورة تحديد العناصر التى تخفض فى التقرير:
1- تخفيض تقديرالتقرير دون تحديد للدرجات المقررة لكل بند من بنود نموذج التقريرأمر ينطوى على على إغفال إجراء جوهرى ومن ثم يبطل ما تم من إجراءالتحقيق على خلاف نصوص القانون.( طعن رقم190 لسنة9ق جلسة 21/3/1965).
2-تخفيض رئيس المصلحةتقدير التقرير بما دونه عليه من أنه يرى أن يكون بمرتبة جيد 85درجة دون أن يبين مواضع هذاالخفض وأسبابه من مختلف عناصرالتقديرالذى يجرى تحديده ابتداء طبقا للنموذج الخاص به على أساس الأرقام العددية لكل عنصرعلى حده ثم تحديد المرتبة على أساس ما يحصل عليه العامل من درجات منسوبة إلى المائة ثم اعتمادلجنة شئون العاملين التقريربحالته يترتب عليه البطلان.( طعن رقم 1429لسنة26ق جلسة 26/4/1981).
3- تخفيض رئيس المصلحةتقديرالتقريرمن ممتازإلى جيد دون أن يعيد تقديردرجات التقريربما يؤدى إلى التقدير المخفض ولم يعرض التقرير علىلجنة شئون العاملين لاعتماده أو تعديله حسبمايتراءى لها ومن ثم يكون التقرير باطلا لعدم استيفاءه المراحل والإجراءات المقررة قانونا.( طعن رقم 2757 لسنة 57ق جلسة 13/12/1987).
4- تخفيض الرئيس الأعلى تقديرالتقريرالمقررمن كل من الرئيس المباشر والمديرالمحلى بمرتبة ممتازإلى مرتبة جيد دون أن يضع درجات أمام عناصرالتقريرحتى يوضح وجه النقص فى كفاية المدعيةبناء على رأيه وأعتمدت لجنة شئون العاملين التقريربمرتبة جيد وهذا التخفيض لم يقم على دليل يبرره حيث جاء دون تحديد لأى العناصر فى تقديرالكفاية طرأ عليه النقص ويكون من ثم مخالفا للقانون.( محكمة القضاء الإدارى الدعوى 356 لسنة 41ق جلسة 15/6/1989).

المبحث الرابع:السلطة التقديرية للرئيس المباشر:
تمهيد:
سلطة كبيرة وبمعنى آخر ما زالت هذه السلطة بمنأى عن رقابة القضاء على ركن السبب فيها وأنها لا تخضع إلا لبحث وجود عيب الإنحراف بها فالرئيس المباشرغيرملزم بذكر أسباب تقديره لكفاية العامل وتقديره محمول على الأصل فى القرارات الإدارية ألا وهى صحة هذه القرارات وعلى من يريد أن يثبت عكس ذلك أن يقيم الدليل على وجود ثمة عيب يمكن نسبته إلى القرار.
وتطبيقا لهذه الأفكارفيما يلى بعض الأحكام التى صدرت فى هذا الشأن:-
1- تقديرالدرجةالتى يستحقها الموظف عن كل عنصرمن العناصرالواردة فى التقريرالسنوى هوأمر يترخص فيه الرئيس المباشروالمديرالمحلى ورئيس المصلحة ولجنة شئون العاملين كل فى حدودإختصاصه ولا تعقيب ولا رقابة للقضاءعليهم فى ذلك ما دام لم يثبت أن التقديركان مشوبا بالإنحراف أوبإساءة استعمال السلطة.(طعن رقم1254 لسنة11ق جلسة 9/3/1969).
2- محكمةالقضاء الإدارى ذهبت إلى إلغاء التقريرالمطعون فيه ذلك أن الثابت أن المدعى لم يعمل رئيسه المباشر واضع التقريرإلا إعتبارا من23/3/1976حتى 1/7/1976 بالنسبة للمدة التى وضع عنها التقرير ولا يوجد ثمة عنصر يقلل من كفاءته بل أن تقاريره السنوية دائما لا توصف إلا بالإمتيازوأنه لاسلطة للقضاء الإدارى فى مراقبة التقرير إلا إذا أساءت الجهة الإدارية استعمال السلطة أو انحرفت بها وفى الحالة الماثلة فإن تقدير كفاية المدعى بجيد يكون غيرمستخلص استخلاصا سائغا ويستحق المدعى تقدير الكفاية بدرجة ممتاز.
ولكن المحكمةالإداريةالعلياالعليا ألغت هذا الحكم ورفضت الدعوى ذلك أن قصرمدة العمل تحت رئاسةالرئيس المباشر للعامل لاتعد سببا للإخلال بسلامة تقدير الكفاية أما التحامل فلا سند للمطعون ضده فى هذا افدعاء حيث جاء قوله مرسلا غير محدد ولا يوجدصدى لتقاريره الممتازة التى إدعى بوجودها وأما عن ملف خدمته فلا يفيد شيئا سوى أنه عامل عادى يشكو فيلفت نظره ويرتكب المخالفات ويجازى ولاتوجد هذه المقارنةالواضحة بين تقدير كفاءة المطعون ضده زما يمكن استظهاره من ملف خدمته والتى يمكن معها أن يعمل القضاء رقابته على تقديرالكفاية.(المحكمة الإدارية العليا حكمها فى ا لطعن رقم 964لسنة39ق جلسة24/11/1985).
3- كما ذهبت محكمة القضاء الإدارى خروجاعلى قاعدة السلطة التقديريةالواسعة للرئيس المباشرالتى لايحدهاإلا عيب الإنحراف بها-إلى فحص عناصرتقديرالكفايةعنصراعنصرا وكان ذلك لأن المدعى ادعى أن الأنتقاص من تقريركفايته مشوب بالإنحراف لاختلاف هذا التقديرعن سائرتقديراته السابقةوانتهت المحكمةإلى أن عنصر الإلمام بالعمل وصحة تطبيق القوانين واللوائح وغيرها من العناصر اللصيقة بشخص الموظف لا يتصور تغيرها من عام إلى عام واطردت تقاريرالمدعى السابقةعلى تقيمه بها تقيما متقاربا مما يقطع بأن النزول بهذاالتقييم فى التقرير المطعون فيه لا يستند إلى سبب يبرره ومن ثم لا يكون مستخلصا استخلاصا سائغا ولا سند له من الأوراق ويتعين عدم الإعتداد به. -
إلا أن المحكمةالإداريةالعليا ألغت هذا الحكم وأكدت قضائها فى أن تقديركفاية العامل هو أمر يترخص فيه الرئيس المباشروالمديرالمحلى ورئيس المصلحة ولجنة شئون العاملين كل فى حدودإختصاصه ولا تعقيب ولا رقابة للقضاء عليهم فى ذلك ما دام لم يثبت أن التقدير كان مشوبا بالإنحراف أو بإساءة استعمال السلطةوذلك كما جاءبقضائها السابق فى البند1واللاحق فى البند4.(طعن رقم273 لسنة26ق جلسة 26/1/1986).
مما حدا بها إلى الإلتزام بهذه القاعدة فى قضائها اللاحق على النحو التالى:
*- قالت فى حكمها الصادر فى الدعوى رقم 5269 لسنة36ق جلسة 24/11/1988:
بالإطلاع على التقريرالمطعون فيه يبين أنه وضع بمعرفةالرئيس المباشرالذى قدركفايةالمدعى بمرتبةكفء بمجموع80 درجة من 100درجة ودوّن بخانة تعليق الرئيس المباشر بأنه لا يراعى اللياقة فى مخاطبة زملائه ورؤسائه وأنه دائم الإعتراض على التوجيهات عنيد لا يقبل النقد وبعرض التقرير على المدير المحلى أيد تقرير الرئيس المباشر واعتمدت لجنة شئون العاملين هذا التقريرالخاص بالمدعى بدرجة كفءوانتهت المحكمةإلى أن التقريرقد استوفى أوضاعه الشكلية التى استوجبها القانون وان تقدير درجة كفاية العامل أمر متروك لجهة الإدارة يترخص فيه كل من الرئيس المباشر والمديرالمحلى ولجنة شئون العاملين كل فى حدود اختصاصه ولاسبيل للتعقيب ليه مادام لم يثبت أن التقدير كان مشوبا بالإنحراف أو إساءة استعمال السلطة. (محكمة القضاء الإدارى الدعوى رقم 5269 لسنة36ق جلسة 24/11/1988).
*- قالت فى حكمها الصادر فى الدعوىرقم61لسنة 38ق جلسة9/2/1989:
الثابت من التقرير المطعون فيه أنه قد وضع بمعرفة الرئيس المباشر الذى قدر كفاية المدعى بجيدواعتمد من كل من المديرالمحلى ولجنة شئون العاملين بذات التقديروالمرتبة وعليه يكون قد مر بالمراحل التى استلزمها القانون واستوفى أوضاعه الشكلية ذلك أن تقديرالدرجة التى يستحقهاالعامل عن كل عنصرمن تقدير الدرجةالتى يستحقها الموظف عن كل عنصرمن العناصرالواردة فى التقريرالسنوى هو أمريترخص فيه الرئيس المباشروالمدير المحلى ورئيس المصلحة ولجنة شئون العاملين .
*-كما قالت فى حكمها الصادرفى الدعوى رقم3644لسنة38ق جلسة30/3/1989:
تبين بالإطلاع على تقدير الكفايةأنه وضع بمعرفةالرئيس المباشرثم اعتمده كل من المدير المحلى والرئيس الأعلى بدرجةجيد واعتمدته لجنة شئون العاملين فالتقريروعليه قداستوفى أوضاعه الشكلية وقد خلا من إساءة استعمال السلطة أو الإنحراف بها مما يجعله متفقا وصحيح القانون.
4- ما سبق يوضح أن القضاء يظهر أن البحث فى سلطة الرئيس المباشر وهى سلطة تقديرية إنما هو بحث فى ركن الغايةفى القرار ولا دليل على تخلف هذا الركن إلا بإقامة الأدلة على وجود الإنحراف بالسلطة فى هذا القرار والمتتبع لأحكام القضاء الإدارى يجد أنه يقف دائما عند حدود البحث عن عيب الإنحراف بالسلطة فى حالة الطعن على تقديرالرئيس المباشر حتى ولو ذكر ذلك الرئيس أسبابا لتقديراته لكفاية المدعى.
وفى هذاالشأن نرىمن دلائل الإنحراف التى تأخذ بهاالمحكمةالإدارية العليا قيام من هو أحدث من الطاعن بوضع تقديركفايته فقد ذهبت فى حكمها الصادر فى الدعوىرقم 128لسنة16ق جلسة 11/3/1989:
إلى أن قيام المطون فى ترقيته وهو أحدث من المدعى فى أقدميةالدرجة الثالثةبتقديردرجة كفاية المدعى باعتباره رئيسا محليا له رغم أن مصلحته ظاهرة فى تخفيض درجة كفايته لأنه ينافسه فى الترقيةإلى الدرجة الثانية يؤدى إلىبطلان التقريرفى هذه الحالة مما يتعين معه إهداره وإلغاءقرار الترقية المترتبة عليه إلغاءا مجردا.
ولمحكمة القضاء الإدارى وفقا لهذا المفهوم حكم صدر فى الدوى رقم3010لسنة37ق جلسة30/6/1986.
نتائج مستخلصة بخصوص السلطة التقديريةللإدارة فى وضع تقارير الكفاية:
أولا:رقابة القضاء تقف عند حدودالتحقق من توافر أو عدم توافر الإنحراف بالسلطة أو اساءة إستعمالها.
فى حالتين هما:
أ- تقديرات الرئيس المباشر الرقمية التى توضع فى التقرير خاصة إذا لم يذكر سببا لها وهنا نكون بصدد مجال لا يمكن مراقبة السبب فيه.
ب- إذا طابقت تقديرات كل من المديرالمحلى والرئيس الأعلى رئيس المصلحةتقديرات الرئيس المباشرثم اعتمدت لجنة شئون العاملين تلك التقديرات بحالتها هذه ولم تردثمةأسباب فىالتقريروهناتقف رقابةالقضاءعند حدود تحققها - المشار إليها سابقا- فى قرار تلك اللجنة.
ثانيا:إذا تم تخفيض التقدرات التى وضعها الرئيس المباشر فى إحدى المراحل التاليةالتى يمر بها التقريرهنا نكون بصدد مجال يمّكن القضاء الإدارىمن رقابةركن السبب بالتحقق من صحةالأسباب وفى بعض الأحيان ملاءمتها. وذلك فى حالتين أيضا هما:
أ- إذا تم التخفيض مع ذكر الأسباب التى أدت إليه.
ب- فى حالة عدم ذكرأسباب التخفيض الذى تم:
1- فإنه وفقا لمبادئ المحكمة الإدارية العليا ليس هناك ثمة إلزام على جهةالإدارة بالتسبيب وحينئذ يمكن الرجوع إلى الأصل فى الرقابةعلى القرارات الإداريةوهوإمكان إلزام جهة الإدارة بالإفصاح عن أسباب قراراتها خاصة وأن مناقشةلجنة شئون العاملين للتقاريرتكون مسجلة فى سجل معد لهذاالغرض يمكن الإستعانة به لمعرفة أسباب التخفيض.
2-كما يمكن للمدعى أن يقوم بإثبات كفاءته ودقته فى عمله وأن يقيم الأدلة على أن الخفض الذى أصاب بعض عناصر تقريره غير قائم على وقائع صحيحة وله أن يقيم الدليل بأى وسيلة من وسائل الإثبات وهوما يقع فى يقين المحكمةأن الخفض لابد وأنه لم يقم على أسباب صحيحة حينئذ لها أن تطلب من جهة الإدارة أن تفصح عن أسباب قرارهاأوأن تقتنع من القرائن التى قدمها المدعى من أن الخفض لم يقم على أسباب صحيحة.
ثالثا:عدم حلول القضاء الإدارى محل الجهة الإدارية- وفقا لمبادئ المحكمةالإدارية العلياعند إنتهاؤه فى فحصه لصحة التقرير فى أحكامه إلى عدم قيام التقرير على أسباب صحيحة- فى إعادة تقدير كفاية المدعى بمعرفتها.
وهنا نكون بصدد ثلاثة إحتمالات هى:
1- الحكم بصحة التقرير وبرفض دعوى المدعى.
2- الحكم ببطلان التقريرذاته إمّا لأسباب شكلية كعدم إختصاص من قام بالتوقيع عليه أو عدم مروره بالمراحل التى قرر القانون له أن يمر بها،أو لأسباب موضوعيةكعدم قيامه على سببه الصحيح إذا أفصح الرئيس المباشر عن أسباب التقديرات التى وضعها.
3- الحكم بإلغاء خفض تقديرات الرئيس المباشروالذى ورد على التقريرمن قبل أحداللاحقين عليه- سواء ذكرت أسبابه أولم تذكر كما تم إيضاحه فى البندثانيا- وهنا فقط يظل التقريرقائما بتقديرات الرئيس المباشر.
وكانت محكمة القضاء الإدارى قد قامت- بعد إنتهائها إلى بطلان التقرير- فى بعض الحالات المعروضة عليها بتقديركفاية المدعى استنادا إلى أوراق الدعوى التى أمامها إلا أن المحكمة الإدارية العليا ألغت حكمها هذا وقضت ببطلان التقريرفقط. يظهرذلك جليا فى مجال بحث اتجاهات القضاء افدارىفى الترقية بالإختيار حيث نرى المحكمة الإداريةالعليا وهى بصدد فحص الدعوى المعروضةعليها بصدد قرارالتخطى فى الترقية المطعون فيه والقائم على تقريركفاية للمدعى الذى تمت تخطيته وانتهت فيحكمها إلى بطلانه فإنها تعود إلى التقاريرالسابقةعلى هذا التقرير لترى مدى توافر شروط حصوله على تقريرين بدرجة ممتاز ولا تحل محل الجهة الإدارية ومن ثم لاتقوم بتقدير كفايته عن السنة التى ألغت تقرير الكفاية فيها.

خاتمة
هى خاتمة ٌتحملُ فى طياتها بعض التوصيّات على النحو التالى :-
(1)- إزاء ما أثاره ويثيره مشروعُ قانون الوظيفة العامة المنتظر من تخوف أعقب جدلا واسعا أُوصى فى ظل رئاسة معالىالسيد الأستاذ المستشار الدكتور/ محمدجودت الملط للجهاز وهى رئاسة حكيمة أنيتم اتخاذ الإجراءات القانونيةالكفيلة بتأسيس حق أصيل يتمثل فى إبداء الرأى- مع علمى التام مقدما بأننا سلطة رقابية لا تشريعية،وكذل لن نغتصب سلطة التشريع من أصحابها بل يتمثل هذا الحق فى الإبداء بالرأى فى كافة مشروعات القوانيين المطروحة على ساحة النقاش قبل إصدارها ،فالجهاز ليس أقل شأنامن تلك الجهات الشعبية التى تدلى برأيها!. بدلا من ملاحقتهابعد صدورها- فىظل رقابة لاحقة مقررة- ومايجابه ذلك من صعوبات جمة يصعب معها تصويب ملاحظات الجهاز فى مجال تعديل أوإلغاء بعض النصوص،بل ويصعب ضم صوت مجلس الدولة إلى صوته فى بعض الأحيان بخصوص ملاحظات تتعلق بتفسير تلك النصوص- لا تستلزم تعديل نص تشريعى – بإصدار فتواه بعد إعادة العرض عليه لعدم دقة العرض الأول من قبل بعض الجهات عن تعمد منها!.
والرأى المعارض لتلك التوصية – بحجة أن الجهاز ليس جهة إفتاء - مردودعليه بالآتى:-
أ- فحص الشكاوى الواردة إلى الجهاز والتوصية بأحقية الشا كى فى شكواه أوعدم أحقيته هو من قبيل الإفتاء الذى يتقرر به حق للشاكى أو لايتقرر.
ب- وتوجد إدارات للفتوى والتشريع بالجهات الحكومية بالجهاز الإدارىللدولة،وبالجهات الخاصة والهيئات وغيرها والجهاز أولى بها منها.
ج- يعتبر الجهاز بيت الخبرة المراقب للقوانين على أرض الواقع ميدانياومكتبيا،وتتكشف له الثغرات القانونية
(2)- التوصية بتسمية تقرير الكفاية: تقرير قياس كفاءة أداء العامل.
(3)-جاء بالفقرة الأخيرة من المادة رقم 28ما يلى:" وتحدد اللائحة التنفيذية الضوابط التى يتم على أساسها كفاية العاملين"وأرى أن صحتها:" وتحدد اللائحة التنفيذية الضوابط التى يتم على أساسها قياس كفاية العاملين"
وأوصى باتخاذ الإجراءات الكفيلة بمراعاة ذلك.
(3)- المادة35 مستبدلة بالقانون رقم115لسنة1983- عدد الجريدةالمشار إليه.وكانت قبل التعديل: على ذات النص ومن الطريف الملاحظ أن التعديل إقتصرت على استبدال لفظة واحدة!.وهىلفظة نفس بلفظةذات!.
وللمشرع كل الحق فى تعديله فلفظة نفس تطلق النفس المنفوسةالتى بها روح أما لفظة الذات فمطلقة وتطلق على الذات المادية التى لاروح فيها إلا أنه قد جانبه الصواب اللغوى حين قال:
"... وترفع تقريرها للسلطة المختصة فإذا لم تعتمده أعادته للجنة..."
وكان عليه أن يقول:".....إلى السلطة...............إلى اللجنة.." وعليه
أقترح بتعديل نص المادة المشار إليها.
(4)- تقديم البحث للترقى فرض عين فرضته لائحةالعاملين بالمادة 14 من الفصل الثالث من الباب الأول المتعلق بالوظائف والتعين والترقية وليس تقديمه جوازيا،ومع ذلك أوصى باختيار نسبة متميزة منها تعلن على لوحة الشرف على غرارالحاصلين على تقديرممتاز فى تقرير الكفايةكما ورد سابقا فى المادة رقم 31.
(5)- لجدة البحث وجديّته كى يجنى الباحث ثمار بحثه المتمثلة فى زيادة موروثه الثقافى القانونى والمحاسبى بصفة خاصة ،والمعلوماتى بصفةعامة أقترح رصد مكافأة تشجيعية رمزية - قليلة المبلغ كثيرة المعنى – فى حدود تكلفة البحث للبحوث المتميزة.
وأن تحظى تلك البحوث بالنشر فى المجلة التى يصدرها الجهاز تباعا.
(6)- تلافيا للمخالفة المسلكية وتعظيما للطاعة( الإتباع المسلكى)ولقدرالمطيع أوصى أن ترشح كل إدارة مركزية كل عام أحد العاملين بها لنيل رتبة العامل المثالى ليكون قدوة لزملائه فى العام القادم.
(7)- كان المأمول أن تتبنى المحكمةالإداريةالعليا مبدأضرورة التسبيب حتى ولوخلا القانون رقم 47لسنة 1978 من نص مماثل لماورد بالقانون رقم 58لسنة1971.باعتباره ضمانة جوهرية للعامل كما قال د.محمد ماهر أبو العينين- المرجع السابق ص94لذلك أوصى بتضمين القانون الحالى أو المنتظر بنص مماثل.